依法行政建设法治政府讲课稿

正文

第一篇：依法行政建设法治政府讲课稿

“法制”的制度的“制”改成了治理的“治”；1999年，九届全国人大第二次会议通过的宪法修正案把“依法治国、建设社会主义法治国家”写进了宪法之中，使这一治国方略获得了国家根本大法的保障；为了把这一治国方略真正落实到实处，国务院在1999年以国发（1999）23号文件的形式发布了《国务院关于全面推进依法行政的决定》；2014年，国务院又以国发（2014）10号文件的形式发布了《全面推进依法行政实施纲要》，明确提出了依法行政、建设法治政府的目标和任务。现就自己对我国社会主义法治国家建设的这一重大目标和任务的认识和理解，谈一些个人的粗浅认识，与各位领导和同志们做些交流。

一、依法行政、建设法治政府的必要性当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正是这些综合因素显现了我国畅行依法行政、建设法治政府的必要性。（一）依法行政、建设法治政府的时代背景实际上，依法行政、建设法治政府的时代背景，本身也就是依法行政、建设法治政府的原因，当然也就是其必要性。而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言，这种时代背景基本上由三个方面构成。第一、全球化的现实影响。随着世界经济在全球范围内的更大规模、更深层次、更为多样的复杂的彼此联系和相互缠绕，经济全球化已经不再是一个猜测或者预测而是切切实实的真实的事实与现象了。于是，一国内部的几乎全部领域的各种事务都毫无例外地受到了全球化的影响。尤其是中国加入wto之后，一个直接的现实问题就是我国的法律制度特别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决定性地不得不进行大规模的自我清理与调整，并以wto规则为路标而转向。同时，也是在这种全球化的现实影响之下，包括联合国在内的国际组织也向全世界各个国家提出了国家或者政府治理方式（所谓的“治道”）的变革的倡议，也就是从“治理”到“善治”。“善治”的核心其实就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治政府的国际大背景。第二、改革开放深入展开和我国社会主义现代化建设事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来，我们党和政府坚定不移地不断把改革开放向更加深入的层面引领，以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是在这一过程中，我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治在我国社会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用，也从对西方发达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与现实的经验总结之中印证了法律和法治在社会发展之中不可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府的国内社会背景。（二）依法行政、建设法治政府的必要性在指出我国依法行政、建设法治政府的时代背景方面的必要性之后，我们还可以从政府本身的角度来分析其必要性，也就是依法行政、建设法治政府对于我国政府工作所可能带来的直接的好处。分为三种类型，即传统型权威、魅力型权威和法理型权威，法理型权威作为把政治权力的合法性建立在法律制度之上依靠法律来确立和维系的权威，乃是现代社会尤其是现代民主社会的政府权威建立和维持的常规形式，这种法理型权威在日常政治统治和行政活动中的直接的现实体现就是依法行政。通过依法行政而形成的权威由于是把执政党和政府领导人的意志通过法律、法规和规章等进行制度转换而依靠制度的运作而不是依靠领导人的主观意志来形成的权威，这种权威的建立过程也就是依法行政的过程，它使政府权力本身的合法性得以充分体现，也使政府能力得到极大的提升，真正能够做到政府政令贯彻通畅、令行禁止，从而能够最大限度地消解上有政策、下有对称之类的政府能力弱化和权威不足的问题，同时也能够使政府政策保持相对的稳定性和连续性，不至于朝令夕改、反复无常。第二、依法行政、建设法治政府可以落实政府责任。一个社会能不能保持持久的稳定性，能不能真正得到民众的拥护，最主要的一个方面就是看政府在履行其社会管理职责的同时能不能真正落实其所承担或者应该承担的社会责任、政治责任和法律责任，这些责任在现代民主法治社会之中都是以包括宪法在内的法律来具体加以规定的。这首先要求法律对于各级政府之间尤其是中央政府和地方政府之间、以及各级政府内部各个职能部门之间权限划分清晰、责任明确、而且这种权力制度结构保持相对的稳定。同时，各级政府或者政府的各个职能部门在行使其法定职权时必须严格按照法律规定的权限运作，不得越界，同时还必须对由于行政权力本身所具有的基于日常事务管理而自然产生的那种权力扩张和权力滥用的倾向保持相当的警惕，严格依法行政就可以通过对于既有的制度的遵守而控制和克制权力的这种扩张和滥用的倾向。而且，依法行政、建设法治政府也就是要求政府在日常事务的处理或者说日常性的权力行使过程中，必须始终把对公民权利的日常保护与行政救济作为政府行政权力运作或者政府活动的出发点与归属点，也是政府权力运作的实质评价标准，同时还是政府行政权力限制与自我克制的最根本性的理由。这样，依法行政、建设法治政府，就便于政府、政府官员、人民群众清楚地区分各级政府及其部门以及政府首长、政府部门领导人、具体的政府官员在其职权活动中所应该承担的责任。这样，一方面便于落实相关的职责担当与任务分配，另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行为的时候也便于分清具体的责任人，便于政府规范化和法制化管理。第三、依法行政、建设法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建设法治政府的过程中，各级政府以及政府各个职能部门以及具体的政府官员，都具有在法律法规规定之下的制度化了的职能与权责担当，在自己的权责范围之内又具有法律保障的自由裁量权限，因此，大大减少了因为权力赋予没有制度化而造成的职能分工模糊、权责规定不明确因而相互推委、互不负责而使公民权利受到损害和公共事务与公共利益受到损害的情况的发生。各级政府、政府各个职能部门以及各政府官员与工作人员的各司其职、各尽其责，各级政府及其各个职能部门的运作才能做到协调配合、顺畅高效，也才能减少各种各样的自然资源和社会资源的消耗与浪费，提高政府的行政效率。第四、依法行政、建设法治政府可以改善政府形象。通过实行依法行政、建设法治政府，政府自身深刻认识了行政权力的扩张本性和受到滥用的可能性，因而理解并通过制度设计对其加以限制的必要性，明确了行政权力的根本性指向以及政府的根本性的责任在于对公民权利的日常生活事务的行政保障；同时，实行依法治国、建设法治国家，政府的责任更明确了，政府也获得了更大的和更稳定的权威，行政效率也得到了极大的提高，而且这些明显的优势又是有法律制度给予保障而不是暂时的现象。这将极大地促使广大民众对我们的政府产生高度的亲切感和认同感，民众也将更加拥护和理解政府的各项具体政策，也真心地愿意配合政府的各项政策的落实。这将极大地改善我国各级政府在我国民众心目中的具体形象，就当前而言这无疑将极大地逐渐缓解我国民众与各级政府、民众与各级政府官员甚至一般工作人员之间的基于不信任而产生的直接对立和矛盾，逐步化解民众与政府之间或者说官民之间所存在的紧张关系，从而建立起真正和谐的社会主义社会关系。

二、法治政府的基本标志法治的实质和核心乃是法律的统治，这几乎是全球性的共识。法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治即法律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求。在我看来，法治政府的基本标志就在于：第二、政府的全部活动和行为必须符合法律。这有几层意思：（1）各级政府在依法行政过程中，其进行抽象行政行为，也就是进行其权限范围之类的立法和规章条例的制定活动，必须首先坚持合宪性原则，不得与宪法相矛盾和相抵触；（评述2014年4月日国务院《诉讼费用交纳办法》）（2）政府的任何抽象行政行为都必须坚持合法性原则，具体说来就是必须注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等级；（评述河南李惠娟事件、《河南省种子条例》）（3）各级政府的全部活动和行为不仅要在实体内容上遵守法律的实体规定，而且也要在程序上遵守法律的程序性规定，做到实体合法与程序合法的统一。

三、依法行政的基本原则和基本要求我国是一个具有长久的专制主义传统的国家，而且现实情况又是人口众多、国情复杂，没有任何民主、法治和宪政传统；同时，从国家现代化的角度来看，我国是一个后发国家，从全球化的现实来看，在时间上我国又绝对没有像西方社会那样通过长期的自然的逐步进化而进行法治建设的任何可能性。这种历史和现实的境况，决定了我国必须走政府主导和政府大力推动进行社会主义法治建设的道路。所以，在我国进行依法行政、建设法治政府，必须考虑我国的现实国情，必须坚持一些基本的原则并在此前提下按照一些基本要求去行动。（一）依法行政的基本原则第一、必须坚持党的领导的原则。现代社会的民主、法治和宪政建设都是在现代政党政治基础上进行或者展开的，我国也不例外。在我国实行依法行政、建设法治政府，必须特别强调坚持党的领导。这一方面是因为从历史和现实来看中国共产党都始终是我国社会主义建设事业的领导者，也是在我国凝聚民心、保持全社会在实践中的思想统一和行动统一的关键；另一方面，作为执政党的中国共产党对于我国依法行政、建设法治政府的领导，是保障我国社会在政治、经济和社会方面长期稳定的关键，法治建设不是去破坏而是去建设，因此它所需要的是一个相对和平、安定、理性的国内和国际环境，就这样的国内环境的建立和保障而言，党的领导是关键。当然，坚持党的领导，同时也需要作为执政党的中国共产党要改善其领导方式和执政方式，这就是要根据法律、依靠法律、按照法律特别是宪法和基本法律来执政和领导，也就是党的章程所说的作为执政党的中国共产党必须在宪法和法律的范围之内活动。只有这样，中国共产党才能在全体人民面前树立起作为执政党的法治楷模和标杆的良好形象，人民也才能真正愿意在党的领导下努力从事包括法治在内的社会主义现代化建设事业。第二、必须坚持法制统一的原则。法制统一的原则，首先强调的是政府的一切活动和行为必须首先根据于并符合于我国的宪法，必须在精神原则上与我国宪法保持高度的一致。同时，法制统一原则还要求我国各级政府的所有活动和行为必须符合我国法律的效力等级层次，必须把部门利益和地方利益等本位利益置于国家和地方的整体的公共利益之下而不能居于其上。坚持法制统一原则，还要求我国各级政府在依法行政、建设法治政府的过程之中还必须具有国际和全球眼光，在抽象行政行为和具体行政行为中把国际法也就是相关的国际条约的具体规定纳入思考范围之中，尽可能与其保持一致。第三、必须坚持以人为本的原则。坚持以人为本的原则也就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利保障和权利救济为核心和重点，一切具体的行政措施必须首先从公民的具体权利的法律保障入手展开，对于公民权利或者合法权益的损害必须给予充分的、足够的、公正的赔偿；基于公共利益的需要而对公民权利的妨碍或者合法权益的征收，必须给予公正而合理的补偿；政府的抽象行政行为必须以公民的基本权利的具体保障为依归。总之，各级政府的各种行政活动与行政行为都必须以民生为本，以公民的具体权利保障和权利救济为本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集团的利益为思考的首要着眼点。（城市建设中的强制拆迁问题，农村集体土地的强制征收问题。其反映出来的非法治的问题特别突出。）第四、必须坚持循序渐进的原则。从西方法治发达国家的具体情况来看，其包括行政法治或者说法治政府在内的整个法治建设都是经过了相当长时间的不断的摸索，在反复试错并纠正错误也就是在实践的经验教训的不断总结提升之中前进和成熟的，尤其是西方社会具有长久历史的社会自治的基础，社会民众的公民意识相当成熟而强烈。反观我国社会，专制历史相当漫长，民主法治传统缺失，民众自治程度低而公民意识也相当薄弱，在这样的历史传统和现实背景之中来进行依法治国、建设法治政府的工作，无论是我们的政府首长、官员、一般政府工作人员还是广大民众本身，对于法治的观念和制度都会感到相当的陌生，对于这种法治的观念和制度的实际运作及其社会效果也都会相当地不适应。在这种情况下，最为切实可行的方式不是要通过激烈的革命性的思想、观念和制度的变革来强行性地、生硬地推行我国社会的法治化变革，而是要遵循循序渐进、一点一滴地渐进的改良的方式稳妥地慢慢推进。只有这样的理性改良，我国依法行政、建设法治政府的努力才有可能真正取得实际的长远效果并形成制度化的实践框架。（二）依法行政的基本要求国务院在所发布的《全面推进依法行政实施纲要》文件中，把依法行政的基本要求归纳为六个方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。对于这几个方面的概括，很多学者都已经做出了详细的阐释。大家的基本共识在于：第一、合法行政。这是法制统一原则的具体化，也是社会主义法治国家建设在政府行政执法领域的基本体现与表现。它要求，一方面，行政执法的主体必须是合法主体，也就是说，行政执法主体无论是组织、机构或者个人都必须根据或者依据明确的法律而组建或者取得合法的行使具体行政管理与行政执法权力的资格的授权，同时，政府及其行政部门也必须依据相关的法律来授权公民个人行使行政管理与行政执法的权力资格，不得图省事靠部门长官和领导的个人意志随意进行授权；另一方面，政府及其部门的所有行政管理和行政执法活动都必须在法律明确规定即法律明确授权的法定职权的范围之内，不得超越法律明确规定的法定权限。这就是现代行政法的“越权无效”原则。第二、合理行政。行政合理性原则是现代行政法的基本原则之一，它要求行政活动和行政行为不仅要合法，而且要在遵循公平公正原则的基础上，在需要运用行政自由裁量权来处理有关事务的时候，一定要根据法律的目的采取与之相适应、成比例的、必要的适当手段和措施，而且应该尽可能避免采取损害行政相对人权益的方式。合理行政除了强调行政手段和措施与法律规定的相应的行政目的之间的妥当性之外，实际上也表达了怜恤行政相对人特别是怜恤公民的意思。第三、程序正当。现代法治特别强调程序的重要性，程序不仅是达到公正结果的过程与手段，而且本身就是直观的公正，因此，在包括行政法治在内的法治的所有方面，程序的正当和公正一直被认为是优先于结果的正当与公正的。行政的程序正当要求政府的行政行为不仅要符合实体法律的要求而且还必须符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活动和行政行为合法的最起码的要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”在依法行政、建设法治政府的过程中，必须坚决摒弃和纠正程序繁琐没有效率不如长官意志决定方便有效率的错误观念。第四、高效便民。这里的高效不是纯粹的经济学的概念，它所指的是行政活动与行政行为的制度效率，也就是行政活动与行政行为必须严格按照相关法律、法规、规章的规定时限及时地作出具体的行政行为与行政决定，客观上要超越法定时限作出行政决定的必须依照相关的法律规定按照法定程序报批。依法行政、建设法治政府中的高效，绝对不是简单的时间上的节约与快捷，甚至也不单纯地是资源消耗的数量的减少，而是要求行政机关在法律、法规和规章规定的最长时限范围之内，在遵循法定程序的前提下，尽可能缩短作出行政行为和行政决定的时间，不能无故而任意地拖拉。这种意义的高效显然主要就是行政机关从行政相对人的角度来考虑的，当然也就是体现方便老百姓的便民的要求。这一点在幅员辽阔、各个地方交通通讯情况差异很大的我国特别重要。第五、诚实守信。无论是自然人、法人或者其它组织、机构，其是否诚实守信，乃是其是否能够获得其它主体的认可与认同、是否能够被其它主体接纳与受到尊重的非常重要的品格，这是我们每一个人在生活中所获得的经验常识。即使在以暴力和武力威胁来维持统治者对国家的控制和人民对于国家的服从的古代社会，统治者也依然在通过种种欺骗的方法来赢得人民对其表面上诚实守信的认同，以期实现长治久安。在现代社会，政府在其行政行为和行政活动中，是否诚实、是否守信——不仅仅是一时一事的诚实和一时一事的守信，而是自始至终在法律规定应该告知公民的所有事情上都诚实守信——是政府是否具有公民认可和认同并受到公民尊重的最为重要的道德品质。法治政府的诚实守信，最为重要的标志就是政府自觉地守法，政府由于其自觉地、一以贯之地遵守法律而在公民的心中所建立起来的诚实守信的人格形象乃是一种制度性的诚实守信形象，这种形象所获得的公民的自觉认可、认同与尊重，也是最为长久和稳定的。所以，政府自觉守法，绝对是政府诚实守信的最重要的表现。其一般的体现，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定为：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”无论出于何种目的考虑，政府及其部门故意隐瞒或歪曲客观事实、虚构或捏造事实，不仅仅是政府不诚实守信的表现，更为重要的是这种情况是政府及其领导人或者官员自身自我贬损其诚实守信的道德人格与品质，也是在离间自己和人民、损害政府及其官员在人民心目中的道德形象与社会形象，造成政府与人民之间的利益与感情对立，其社会后果极其严重。由于政府守法与否、诚实守信与否，对于公民而言具有非常重要而直接的示范效应，因此，政府是否诚实守信遵守法律，直接关系到公民是否自觉地诚实守信与遵守法律，当然也就直接关系到我国法治政府和社会主义法治国家是否能够建立起来。（吉化集团松花江污染事件、安徽的劣质奶粉事件、辽宁的劣质豆浆事件、齐齐哈尔的劣质注射针剂药品事件、山西等省一再发生的煤矿矿难事件等）第六、权责统一。政府所拥有的通过从事行政活动所体现出来的权力即行政权，也就是政府及其部门因为表面上居于所有的公民、法人或者一般社会团体之上的社会政治地位而对他人、对社会资源配置进行特殊影响、控制和支配的力量，同时又是基于这种地位而对整个社会进行日常管理的权力，这种因政府及其部门的“职位”而生的“权力”就是政府的“职权”。但同时，在现代社会，这种“职权”本身就是由宪法和法律来赋予的，于是，一方面政府及其部门对经济、社会、文化等各项社会事务进行管理，是其不可推脱的法定义务和责任；另一方面政府及其部门在行使其“职权”即对社会、经济、文化等事务进行管理，必须依照法律的实体规定和程序规定进行，政府及其部门不履行相应的法定义务、违法地去“执法”、滥用这种权力，就必须承担相应的法律责任，给他人造成损失的必须承担行政赔偿责任。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定为：“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”

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四、如何坚持依法行政、进行法治政府建设在我国推行依法行政、建设法治政府，是一项相当重要、艰巨而长期的工作，绝对不可能一蹴而就，但是准确地认识和理解在我国现实背景之下和已有的历史沉淀之中来进行依法行政、建设法治政府工作的目标、核心内容，以及在具体操作中的具有方向性的具体措施，对于我国坚持依法行政、建设法治政府的实践具有非常重要的理论与实践意义。（一）依法行政、建设法治政府的实质目标说到底，我国推行依法行政、建设法治政府的工作，既是我国在历史与现实的共同作用之下，我国社会主义现代化建设实践的一种当然的逻辑延展，又是我国社会主义现代化建设在全球化背景之下顺应世界范围的民主、法治和宪政发展的强大洪流而自主地进行的一种制度实践的调适，这是作为执政党的中国共产党和我国政府审时度事、理性应对时代的巨大变迁的有效方略。其实质性的目标，在我看来，主要体现为：第一、制度化地推进并充分保障我国政府（国家）治理方式的变革。当今世界，是一个人们思想高度活跃、理论和制度创新特别显著的世界，在社会治理或者说在社会的调控方面，联合国在全球范围内也一再强调了社会与政府治理的方式的变革或者说革命，也就是所谓的“治道变革”。这个变革过程实际上早就开始了而可能永远也不会结束，其基本的变革方式与主题实际上就是从单纯的以政治统治为核心的社会“统治”到社会或者国家从社会公共利益出发的对于社会公共事务的“管理”，再到体现出了作为构成社会之主体的广大民众的根本利益指向以及在自治基础上对于社会的以社会民众为主体的“治理”，再到体现了社会整体的以人的独立自主为最大的价值取向的、以法律为核心而展开的规则化的、制度化的“善治”。可以说，依法治国、建设法治国家，所寻求的也就是在一个国家或者社会中的、通过法律这种特殊的制度化的方式而实现广泛的“善治”的过程和努力。第二、推进社会主义法治国家建设。依法治国、建设社会主义法治国家，已经是作为执政党的中国共产党和我国政府的治国方略，而法治显然并不是、也不能是仅仅只体现在社会生活中的某一个方面的，而是要全方位地立体型地全面体现在我国社会生活的所有层面和所有领域的。在我国政府对于日常行政事务的处置中全面地引进法制和实行法治，也就是全面推行依法治国、建设法治国家，实际也就是从一个侧面即政府事务的法制化与法治实践的角度，对于社会主义法治国家建设的一种有力的推动。（二）依法行政、建设法治政府的核心内容从人类政治文明和法律文明的基本共识出发来考虑，任何特殊的民主、法治和宪政制度的共同实质与目的指向都不能不具有并体现出某些共同性的因素。我认为，这些共同性的因素也构成了我国依法行政、建设法治政府的最核心的内容。这就是：第一、充分保障我国公民的权利。充分保障公民的权利乃是民主社会中的任何政府都必须承担并着力加以完成的重大的现实任务。政府对于公民权利的保障，体现为我国在依法行政、建设法治政府过程中我们的各级政府不仅必须高度尊重并充分保障公民的“权利”，而且，政府对公民“权利”的尊重和保障还必须是“平等”的、“一视同仁”的给予尊重和保障。政府对公民“权利”的平等的尊重和保障的义务和责任的存在在“私法”领域自不待言，其在“公法”领域的存在同样不可置疑，这是现代社会民主、法治、宪政之原则与制度的基础性观念共识。正如日本法学家川岛武宜先生所言：“所谓公法是‘法’，并不仅仅是因为国家和人民之间的关系以第几条的形式被写进成文法。国家和人民的关系，自不待言是以国家的权力作为媒介的关系。但是，如果这种关系只是作为‘直接的’权力关系来表现的话，‘公法’关系，恐怕只能是‘权力’关系。在真正意义上的公法关系中，国家和人民之间的关系并不是上级和下级之间的关系，而是作为平等的主体之间的关系存在。因此，国家对人民的要求并不是靠权力而是靠‘权利’，同时人民对国家也具有‘权利’即‘自由’，这一点不仅在条文上而且必须在现实生活中存在；国家对人民的义务也是主体人对主体人的义务，国家对人民负有义务这一点也不仅是在条文上的，而且必须用现实生活中的事实来保证。这么说是因为，所谓权利，是人和人之间力量上的紧张关系，是相互抑制的关系。因此正确意义上的‘公法’，理所当然地要受私法同化。只有这种事实存在，国家同人民之间的权力及其强制关系才能作为非单纯权力关系的独立法律关系而得到稳定。换句话说，这里需要两种同样的自觉的规范意识存在，即对于人民方面来说，它具有从国家权力这种‘外来的强制’中独立出来的自觉遵守规范的意识；对国家方面来说它具有对自己权力的抑制意识，之所以遵守只是单纯地因为它是由法律规定的。”（［日］川岛武宜：《现代化与法》（中译本），中国政法大学出版社1994年版，第93页。）第二、合理限制政府权力。早在资产阶级革命前，启蒙思想家就已经深刻地洞见到了国家权力的扩张本性，并因而提出了用法律限制国家权力、以权力制约权力，从而防止国家权力的腐败的真知灼见。阿克顿勋爵指出：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”（［英］阿克顿：《自由与权力》（中译本），商务印书馆2014年版，第286页。），法国著名思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册）（中译本），商务印书馆1993年版，第154页。）所以，在资产阶级革命胜利之后，信奉启蒙思想家的政治思想的那些政治家们，在具体的宪政与政治法律制度设计中，都遵循权力限制的原理创造性地建构了各种具有本国历史与文化特色的权力制约与权力制衡的政治法律制度，为人类政治法律文明的发展做出了巨大的贡献。我们在当前国际与国内现实背景之下进行依法治国、建设法治政府，必须充分吸收这些政治文明的成果，我国各级政府必须以高度理性的方式来对待并行使权力，必须深刻理解公权力的内在扩张性质，理智地认同对公权力进行限制和约束的必要性，并自觉地遵守法律为公权力所划定的界限、遵守法律对公权力及其行使所赋加的约束条件。正如弗朗西斯•西阶尔斯特德所言，“法治是要约束国家的权力”。（弗朗西斯•西阶尔斯特德：《民主与法治：关于追求良好政府过程中的矛盾的一些历史经验》，载［美］埃尔斯特、［挪］斯莱格斯塔德编：《宪政与民主：理性与社会变迁研究》（中译本），生活•读书•新知三联书店1997年版，第152页。）杰弗里•赖曼就宪法与国家权力的关系谈到，宪法“是一系列对国家权力之行使的限制，因此在这些限度内行使权力是合法的，而超出这些限度来行使权力则是非法的。”（杰弗里•赖曼：《宪法、权利和正当性的条件》，载［美］阿兰•s•罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》（中译本），生活•读书•新知三联书店2014年版，第177页。）对政府的权力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行为保持恒常的理性，使这种公权力行使行为及其结果可以为人们所预期。事实上，在法治的观念和制度框架当中，以法律限制公权力的范围及其行使始终是问题的核心，政府是否认同于这种限制并依照这种限制而行为乃是其是否具有且能否维持其合法性的关键，恰如哈格托所言：“大多数形式的法治概念被说成是导致一种受限制的政府形象。一个政府只有在它认识到有些事情是它不能做的时候才是合法的政府。……与此同时，关于法治的概念已经提出一个政府必须通过它与外部的标准和规范相适应来证明它的合法性。”（转引自斯蒂芬•l•埃尔金：《宪政主义的继承者》，载［美］斯蒂芬•l•埃尔金、卡罗尔•爱德华•索乌坦编：《新宪政论》（中译本），生活•读书•新知三联书店1997年版，第156页。）（三）依法行政、建设法治政府的方向性具体措施当然，依法行政、建设法治政府在我国是一个崭新的事业，尽管我们有世界上其它的法治发达国家的经验作为参照，但对于我们这样一个历史悠久而又相当缺乏民主、法治和宪政传统的国家而言，依法行政、建设法治政府始终是一个巨大的挑战。对此，我仅提出如下具体的方向性措施：第一、全面提高政府官员的法律意识。现代法律意识构成了一个充分社会化的人的精神存在的主要部分，也是一个合格的现代社会中的主体或者公民的核心元素。英国著名的现代化问题研究专家英格尔斯就曾经指出，任何一个国家的社会现代化，尽管都必然要涉及到相应的制度的现代化，但实际上最为关键和核心的乃是其社会主体也就是人的现代化，而人的现代化又不在于外在的物质性的与显性因素的所谓现代化而恰恰在于人的内在的精神也就是人的意识的现代化。在我国进行依法行政、建设法治政府的工作，最关键的方面实际上也是我国广大社会主体尤其是我国政府官员的法律意识的全面提高和长期巩固。要做到这一点，就必须始终坚持不懈地重点对我国政府官员进行长期的法制宣传教育。第二、改善政府立法工作。依法行政、建设法治政府当然必须把立法工作作为非常重要的和前提性的基础工作来对待，国务院2014年发布的《全面推进依法行政实施纲要》在第六部分“提高制度建设质量”中对于政府立法工作给予了特别重要的操作性的规定，这是我国各级政府在依法行政、建设法治政府中必须切实加以落实的。但同时，我认为，目前我国在依法行政、建设法治政府中实际存在着另外一些需要特别加以警惕甚至纠正的错误认识，那就是一方面唯立法论，什么事情似乎只要 “立法”了就是把问题解决了，不注重所立法的实际应用和适用；另一方面是在政府立法工作中特别强调立法的数量而不太注重立法质量，虽然政府也有法律顾问团或者立法咨询委员会之类的机构，但政府立法对于法律顾问和咨询委员的意见并没有很好地吸收，多数时候只是作为一种点缀和陪衬；再一个方面就是我国很多地方政府立法存在非常严重的地方本位主义和部门本位主义的狭隘利益关切和考量，这也严重损害了政府立法的严肃性、统一性和质量。这是我们今后在推行和落实依法行政、建设法治政府工作中需要花大力气特别加以解决的重要问题。第三、严格依法办事原则。事实上，政府是否依法行政，最为直接的和现实的标志就是，在具有既定的法律法规规章等法度和章程的情况下，政府及其部门尤其是政府及其部门的主要行政首长也就是所谓的政府一把手能不能率先垂范、在其所管辖和直接督办的行政事务上，遵章守纪，严格依照既定的法度行事。严格依照既定的法度办事，可以有效地最大限度地排除各种人情关系的影响，不仅对于政府在一般黎民百姓心中的良好的形象的形成具有特别重要的作用，而且对于在政府工作的各级干部也是一个非常好的制度保护的渠道，对于加强我国政府部门工作人员的清正廉洁，对于纯洁和加强我国政府的干部队伍建设尤其重要。第四、加强程序保障。在法治的背景当中，在依法治国、建设法治政府的事业中，合理的法律程序（也就是所谓的“正当程序”）具有多方面的超过实体法律规定及其具体法律结果的积极意义。这一点可以分为几个层次来认识：首先，合理的法律程序使宪政制度和法治所追求的限制公权力和保障公民基本权利与自由的目标更有保障。宪政是一种通过对社会公共权力的运作设定既定框架与限制条件，从而最大程度地保障公民的基本权利和自由的制度安排。这种制度安排的重心恰好在于程序规则和制度的设计，即为社会公共权力的运作设定合理的法律程序，一方面防止社会公共权力的恣意扩张及非法专横行使；另一方面又为社会公共权力的正当行使提供基本的保障，也就是排除权力正当行使的各种障碍；在此基础上，同时为公民的基本权利和自由提供以程序为核心内容的制度化保障。再次，合理的法律程序不仅可以充分保障实体法律规定的现实实现，而且，通过合理的法律程序而获得程序正义的同时，也使实体正义或者实质正义能够最大限度地达到。谷口安平教授认为：“实现实体法内容的方法归根结底是由程序法所规定的诉讼过程，实际上程序法对这个过程进行的调整结果总会归结到实体法上去。换言之，诉讼的实际结果由于诉讼程序或具体过程的差异可以有极大的不同。”在这里，谷口安平教授进一步介绍了日本东京大学兼子一教授的观点，即：“程序法并不是助法，而是具有实体内容形成作用的法的重要领域。实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或‘权利义务的假象’，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，权利义务才得以实现真正意义上的实体化或实定化。”（［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》（中译本），中国政法大学出版社1996年版，第6—7页。）在这个意义上，我们完全可以说，合理的法律程序是，而且也应当是，所有的法律制度建构的基础。最后，合理的法律程序更有利于消解社会矛盾，更有利于防止或者合理地、和平地解决社会冲突与社会纠纷，从而建立和维护良好的社会秩序与法律秩序。可以说，健全的法律程序具有社会安全阀的功能，社会矛盾一旦进入法律程序，就会因程序的各个环节的逐一展开而逐渐得到“冷却”和“降温”，矛盾各方的怨气和怒气也得以释放，从而在降低其本身的内在压力的同时也减少了其爆发而对社会可能造成的破坏与危害。第五、信息公开与政府诚信。依法行政、建设法治政府，最为重要的目的之一也就是要使我国各级政府真正获得我国人民群众的真心的拥护和支持，使我国人民群众对于我国的政府真正具有信任感和亲切感，从而真正地从内心真诚地相信我们的各级政府，也就是要通过依法行政、建设法治政府而使我国各级政府在老百姓心中具有诚信。而要达到这样的目的，我国各级政府就必须诚实地面对他所管辖之下的所有的人民群众，就要通过法律制度的保障来使政府尽可能公开法律规定应该公开的全部信息，使人民群众随时能够通过正常的畅通的合法渠道及时获知其所感兴趣的相关信息（知情权与了解权）；同时，政府的一切行政活动和行为也必须按照既定的法律规定来展开，使人民群众完全能够通过对于相关的既定规则与制度来预测其具体活动和行为以及相应的法律后果；政府活动和行为对于人民群众的合法权益造成各种财产和人身方面的损失的，政府也能够及时地按照既定的法律确定的制度的标准给予切实的、公正的充分补偿。第六、强化权力制约、权力监督。依法行政、建设法治政府并不是要建立全能的、无所不包而无所不能的大政府，而是要建设一个权责明确、高效精干的以既定的法律制度为行事准则的负责任的政府。这样的政府首先是一个以既定的法律来制度化地制约自身行政权力的政府，同时又是一个以既定的制度对于政府及其工作人员的职务行为加以监督的政府。在以前对于法治建设中的法律监督的认识和理解中，长期以来我国始终存在着一个严重的理论与实践误区或者说错误的认识和观念，那就是把人民群众的日常行为也毫无例外地纳入法律监督的范围之内。这实际上是非常错误的。在依法行政、建设法治政府过程中，实际上绝对不是要用法律法规等制度来“治民”管老百姓，而恰恰是要用法律法规等制度来“治官”的。所以，依法行政、建设法治政府最现实而直接的努力必须首先落实到强化对于政府及其部门的行政权力的制约和对于政府及其部门的行政权力及其运作的常规法律监督方面。第七、实事求是，逐步推进，坚决杜绝法治政府建设中的“大跃进”、“攀比”和“浮夸风”。在我国所处的全球化的现实背景之下，依法行政、建设法治政府的任务确实已经非常紧迫而刻不容缓了，任务也相当地艰巨。但是，我们必须充分认识到，在我们这样一个国情复杂、封建传统根深蒂固的国家，实行依法行政、建设法治政府的长期性和艰巨性。所以，我们必须充分照顾到我国的现实国情，走渐进发展的道路。国务院2014年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》的第3条“全面推进依法行政的目标”做出了这样的规定：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并提出了具体的一些目标。但我个人认为，这种明确规定时间限度的做法，毫无疑问乃是一种法治“大跃进”和法治“浮夸风”的表现。这种情况对于我们真正实施依法行政、建设法治政府的治国方略是绝对有害无益的，必须加以纠正。本文章共2页，当前在第2页上一页 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第二篇：依法行政建设法治政府讲课稿

在中国共产党的领导之下，我国的社会主义法治建设正在不断地深入展开。1996年，八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2014年远景目标纲要》，把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为国家的治国方针；1997年，中国共产党第十五次全国代表大会明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家”的基本方略，并把

现就自己对我国社会主义法治国家建设的这一重大目标和任务的认识和理解，谈一些个人的粗浅认识，与各位领导和同志们做些交流。

一、依法行政、建设法治政府的必要性

当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，既是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正是这些综合因素显现了我国畅行依法行政、建设法治政府的必要性。

（一）依法行政、建设法治政府的时代背景

实际上，依法行政、建设法治政府的时代背景，本身也就是依法行政、建设法治政府的原因，当然也就是其必要性。而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言，这种时代背景基本上由三个方面构成。

第一、全球化的现实影响。随着世界经济在全球范围内的更大规模、更深层次、更为多样的复杂的彼此联系和相互缠绕，经济全球化已经不再是一个猜测或者预测而是切切实实的真实的事实与现象了。于是，一国内部的几乎全部领域的各种事务都毫无例外地受到了全球化的影响。尤其是中国加入wto之后，一个直接的现实问题就是我国的法律制度特别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决定性地不得不进行大规模的自我清理与调整，并以wto规则为路标而转向。同时，也是在这种全球化的现实影响之下，包括联合国在内的国际组织也向全世界各个国家提出了国家或者政府治理方式（所谓的“治道”）的变革的倡议，也就是从“治理”到“善治”。“善治”的核心其实就是“依法治理”，就是政府行政（行政的方式、手段、程序）的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治政府的国际大背景。

第二、改革开放深入展开和我国社会主义现代化建设事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来，我们党和政府坚定不移地不断把改革开放向更加深入的层面引领，以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是在这一过程中，我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治在我国社会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用，也从对西方发达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与现实的经验总结之中印证了法律和法治在社会发展之中不可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府的国内社会背景。

第三、依法治国方略的实施。从1996年第八届全国人大四次会议通过的《关于国民经济和社会发展“九五”计划和2014年远景目标纲要》把“依法治国、建设社会主义法制国家”作为国家的治国方针算起，十年过去了，我们的党和政府领导全国人民进行社会主义法制与法治建设的实践既有了很多成功的经验又确实得到了不少的教训，依法行政、建设法治政府实际上就是我们党和政府在对我国法制与法治建设的经验教训的理性总结与思想概括的基础上，把社会主义法治建设实践进一步推向深入、进一步具体化的表现；当然，更是我们党和政府在领导执政和具体执政过程中执政方式转变的体现，从历史事实来看，新中国的政府行政管理是首先依靠中国共产党的主要领导人的个人的意志来进行日常行政事务的管理的，而后是依靠中国共产党的政策来进行管理的，在如今的当代我国政府的行政管理主要依靠政策和法律来进行管理。我国依法治国、建设法治政府的治国方略的实施，也必然要求我国政府在日常行政管理中改变主要依靠政策的模式而改变为主要依靠法律的行政管理模式。这是当代中国实施依法行政、建设法治政府的法律实践背景。

（二）依法行政、建设法治政府的必要性

在指出我国依法行政、建设法治政府的时代背景方面的必要性之后，我们还可以从政府本身的角度来分析其必要性，也就是依法行政、建设法治政府对于我国政府工作所可能带来的直接的好处。

第一、依法行政、建设法治政府可以树立政府权威。美国政治学家查尔斯•林德布洛姆曾经指出：“权威关系是支

撑政府的基石。权威对政府之要紧如同交换对市场制度之要紧一样。”（转引辛向阳：《红墙决策：中国政府机构改革深层起因》，中国经济出版社1998年版，第540页。）政府具有权威，也是一个社会政令贯彻顺当通畅、社会关系和社会秩序稳定的前提条件。按照德国著名思想家马克斯•韦伯的思想，政治权力的合法性基础、也就是政治权威的来源可以

分为三种类型，即传统型权威、魅力型权威和法理型权威，法理型权威作为把政治权力的合法性建立在法律制度之上依靠法律来确立和维系的权威，乃是现代社会尤其是现代民主社会的政府权威建立和维持的常规形式，这种法理型权威在日常政治统治和行政活动中的直接的现实体现就是依法行政。通过依法行政而形成的权威由于是把执政党和政府领导人的意志通过法律、法规和规章等进行制度转换而依靠制度的运作而不是依靠领导人的主观意志来形成的权威，这种权威的建立过程也就是依法行政的过程，它使政府权力本身的合法性得以充分体现，也使政府能力得到极大的提升，真正能够做到政府政令贯彻通畅、令行禁止，从而能够最大限度地消解上有政策、下有对称之类的政府能力弱化和权威不足的问题，同时也能够使政府政策保持相对的稳定性和连续性，不至于朝令夕改、反复无常。

第二、依法行政、建设法治政府可以落实政府责任。一个社会能不能保持持久的稳定性，能不能真正得到民众的拥护，最主要的一个方面就是看政府在履行其社会管理职责的同时能不能真正落实其所承担或者应该承担的社会责任、政治责任和法律责任，这些责任在现代民主法治社会之中都是以包括宪法在内的法律来具体加以规定的。这首先要求法律对于各级政府之间尤其是中央政府和地方政府之间、以及各级政府内部各个职能部门之间权限划分清晰、责任明确、而且这种权力制度结构保持相对的稳定。同时，各级政府或者政府的各个职能部门在行使其法定职权时必须严格按照法律规定的权限运作，不得越界，同时还必须对由于行政权力本身所具有的基于日常事务管理而自然产生的那种权力扩张和权力滥用的倾向保持相当的警惕，严格依法行政就可以通过对于既有的制度的遵守而控制和克制权力的这种扩张和滥用的倾向。而且，依法行政、建设法治政府也就是要求政府在日常事务的处理或者说日常性的权力行使过程中，必须始终把对公民权利的日常保护与行政救济作为政府行政权力运作或者政府活动的出发点与归属点，也是政府权力运作的实质评价标准，同时还是政府行政权力限制与自我克制的最根本性的理由。这样，依法行政、建设法治政府，就便于政府、政府官员、人民群众清楚地区分各级政府及其部门以及政府首长、政府部门领导人、具体的政府官员在其职权活动中所应该承担的责任。这样，一方面便于落实相关的职责担当与任务分配，另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行为的时候也便于分清具体的责任人，便于政府规范化和法制化管理。

第三、依法行政、建设法治政府可以提高行政效率。正是由于在依法行政、建设法治政府的过程中，各级政府以及政府各个职能部门以及具体的政府官员，都具有在法律法规规定之下的制度化了的职能与权责担当，在自己的权责范围之内又具有法律保障的自由裁量权限，因此，大大减少了因为权力赋予没有制度化而造成的职能分工模糊、权责规定不明确因而相互推委、互不负责而使公民权利受到损害和公共事务与公共利益受到损害的情况的发生。各级政府、政府各个职能部门以及各政府官员与工作人员的各司其职、各尽其责，各级政府及其各个职能部门的运作才能做到协调配合、顺畅高效，也才能减少各种各样的自然资源和社会资源的消耗与浪费，提高政府的行政效率。

第四、依法行政、建设法治政府可以改善政府形象。通过实行依法行政、建设法治政府，政府自身深刻认识了行政权力的扩张本性和受到滥用的可能性，因而理解并通过制度设计对其加以限制的必要性，明确了行政权力的根本性指向以及政府的根本性的责任在于对公民权利的日常生活事务的行政保障；同时，实行依法治国、建设法治国家，政府的责任更明确了，政府也获得了更大的和更稳定的权威，行政效率也得到了极大的提高，而且这些明显的优势又是有法律制度给予保障而不是暂时的现象。这将极大地促使广大民众对我们的政府产生高度的亲切感和认同感，民众也将更加拥护和理解政府的各项具体政策，也真心地愿意配合政府的各项政策的落实。这将极大地改善我国各级政府在我国民众心目中的具体形象，就当前而言这无疑将极大地逐渐缓解我国民众与各级政府、民众与各级政府官员甚至一般工作人员之间的基于不信任而产生的直接对立和矛盾，逐步化解民众与政府之间或者说官民之间所存在的紧张关系，从而建立起真正和谐的社会主义社会关系。

二、法治政府的基本标志

法治的实质和核心乃是法律的统治，这几乎是全球性的共识。法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治即法律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求。在我看来，法治政府的基本标志就在于：

第一、政府的全部活动和行为必须依据法律而展开。在这里，我们所说的法律，包括（1）我国全国人民代表大会制定的宪法和其他基本法律（比如《物权法》和2014年《立法法》），（2）我国全国人民代表大会常务委员会制定的法律（包括决定）（比如1994年的《国家赔偿法》），（3）我国中央人民政府即国务院制定的行政法规（比如1998年的《城市房地产开发经营管理条例》），（4）国务院各个部委制定的行政规章（比如1998年的《中华人民共和国水上安全监督行政处罚规定》），（5）地方人大及其常委会制定的地方性法规（比如1998年的《安徽省农村能源建设与管理条例》、《四川省水利工程管理条例》），（6）地方政府制定的地方政府规章（比如1998年的《山东省城市公共消防设施管理办法》），（7）我国民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例，（8）国际条约，随着我国对外开放的发展特别是我国加入wto，我国加入的国际条约和与别国缔结的国际条约日益增多，在我国实施依法行政、建设法治国家的过程中，这些国际条约也是而且也必须是我国政府行政活动和行政行为尤其是抽象行政行为所依据的重要法律。

第二、政府的全部活动和行为必须符合法律。这有几层意思：（1）各级政府在依法行政过程中，其进行抽象行政行为，也就是进行其权限范围之类的立法和规章条例的制定活动，必须首先坚持合宪性原则，不得与宪法相矛盾和相抵触；（评述2014年4月日国务院《诉讼费用交纳办法》）（2）政府的任何抽象行政行为都必须坚持合法性原则，具体说来就是必须注意不同的法律形式的不同效力，要遵循法律效力等级；（评述河南李惠娟事件、《河南省种子条例》）（3）各级政府的全部活动和行为不仅要在实体内容上遵守法律的实体规定，而且也要在程序上遵守法律的程序性规定，做到实体合法与程序合法的统一。

三、依法行政的基本原则和基本要求

我国是一个具有长久的专制主义传统的国家，而且现实情况又是人口众多、国情复杂，没有任何民主、法治和宪政传统；同时，从国家现代化的角度来看，我国是一个后发国家，从全球化的现实来看，在时间上我国又绝对没有像西方社会那样通过长期的自然的逐步进化而进行法治建设的任何可能性。这种历史和现实的境况，决定了我国必须走政府主导和政府大力推动进行社会主义法治建设的道路。所以，在我国进行依法行政、建设法治政府，必须考虑我国的现实国情，必须坚持一些基本的原则并在此前提下按照一些基本要求去行动。

（一）依法行政的基本原则

第一、必须坚持党的领导的原则。现代社会的民主、法治和宪政建设都是在现代政党政治基础上进行或者展开的，我国也不例外。在我国实行依法行政、建设法治政府，必须特别强调坚持党的领导。这一方面是因为从历史和现实来看中国共产党都始终是我国社会主义建设事业的领导者，也是在我国凝聚民心、保持全社会在实践中的思想统一和行动统一的关键；另一方面，作为执政党的中国共产党对于我国依法行政、建设法治政府的领导，是保障我国社会在政治、经济和社会方面长期稳定的关键，法治建设不是去破坏而是去建设，因此它所需要的是一个相对和平、安定、理性的国内和国际环境，就这样的国内环境的建立和保障而言，党的领导是关键。

当然，坚持党的领导，同时也需要作为执政党的中国共产党要改善其领导方式和执政方式，这就是要根据法律、依靠法律、按照法律特别是宪法和基本法律来执政和领导，也就是党的章程所说的作为执政党的中国共产党必须在宪法和法律的范围之内活动。只有这样，中国共产党才能在全体人民面前树立起作为执政党的法治楷模和标杆的良好形象，人民也才能真正愿意在党的领导下努力从事包括法治在内的社会主义现代化建设事业。

第二、必须坚持法制统一的原则。法制统一的原则，首先强调的是政府的一切活动和行为必须首先根据于并符合于我国的宪法，必须在精神原则上与我国宪法保持高度的一致。同时，法制统一原则还要求我国各级政府的所有活动和行为必须符合我国法律的效力等级层次，必须把部门利益和地方利益等本位利益置于国家和地方的整体的公共利益之下而不能居于其上。坚持法制统一原则，还要求我国各级政府在依法行政、建设法治政府的过程之中还必须具有国际和全球眼光，在抽象行政行为和具体行政行为中把国际法也就是相关的国际条约的具体规定纳入思考范围之中，尽可能与其保持一致。

第三、必须坚持以人为本的原则。坚持以人为本的原则也就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利保障和权利救济为核心和重点，一切具体的行政措施必须首先从公民的具体权利的法律保障入手展开，对于公民权利或者合法权益的损害必须给予充分的、足够的、公正的赔偿；基于公共利益的需要而对公民权利的妨碍或者合法权益的征收，必须给予公正而合理的补偿；政府的抽象行政行为必须以公民的基本权利的具体保障为依归。总之，各级政府的各种行政活动与行政行为都必须以民生为本，以公民的具体权利保障和权利救济为本，不能以政府自身的利益甚至其它的特殊利益集团的利益为思考的首要着眼点。（城市建设中的强制拆迁问题，农村集体土地的强制征收问题。其反映出来的非法治的问题特别突出。）

第四、必须坚持循序渐进的原则。从西方法治发达国家的具体情况来看，其包括行政法治或者说法治政府在内的整个法治建设都是经过了相当长时间的不断的摸索，在反复试错并纠正错误也就是在实践的经验教训的不断总结提升之中前进和成熟的，尤其是西方社会具有长久历史的社会自治的基础，社会民众的公民意识相当成熟而强烈。反观我国社会，专制历史相当漫长，民主法治传统缺失，民众自治程度低而公民意识也相当薄弱，在这样的历史传统和现实背景之中来进行依法治国、建设法治政府的工作，无论是我们的政府首长、官员、一般政府工作人员还是广大民众本身，对于法治的观念和制度都会感到相当的陌生，对于这种法治的观念和制度的实际运作及其社会效果也都会相当地不适应。在这种情况下，最为切实可行的方式不是要通过激烈的革命性的思想、观念和制度的变革来强行性地、生硬地推行我国社会的法治化变革，而是要遵循循序渐进、一点一滴地渐进的改良的方式稳妥地慢慢推进。只有这样的理性改良，我国依法行政、建设法治政府的努力才有可能真正取得实际的长远效果并形成制度化的实践框架。

（二）依法行政的基本要求

国务院在所发布的《全面推进依法行政实施纲要》文件中，把依法行政的基本要求归纳为六个方面，即“合法行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、“诚实守信”、“权责统一”。对于这几个方面的概括，很多学者都已经做出了详细的阐释。大家的基本共识在于：

第一、合法行政。这是法制统一原则的具体化，也是社会主义法治国家建设在政府行政执法领域的基本体现与表现。它要求，一方面，行政执法的主体必须是合法主体，也就是说，行政执法主体无论是组织、机构或者个人都必须根据或者依据明确的法律而组建或者取得合法的行使具体行政管理与行政执法权力的资格的授权，同时，政府及其行政部门也必须依据相关的法律来授权公民个人行使行政管理与行政执法的权力资格，不得图省事靠部门长官和领导的个人意志随意进行授权；另一方面，政府及其部门的所有行政管理和行政执法活动都必须在法律明确规定即法律明确授权的法定职权的范围之内，不得超越法律明确规定的法定权限。这就是现代行政法的“越权无效”原则。

第二、合理行政。行政合理性原则是现代行政法的基本原则之一，它要求行政活动和行政行为不仅要合法，而且要在遵循公平公正原则的基础上，在需要运用行政自由裁量权来处理有关事务的时候，一定要根据法律的目的采取与之相适应、成比例的、必要的适当手段和措施，而且应该尽可能避免采取损害行政相对人权益的方式。合理行政除了强调行政手段和措施与法律规定的相应的行政目的之间的妥当性之外，实际上也表达了怜恤行政相对人特别是怜恤公民的意思。

第三、程序正当。现代法治特别强调程序的重要性，程序不仅是达到公正结果的过程与手段，而且本身就是直观的公正，因此，在包括行政法治在内的法治的所有方面，程序的正当和公正一直被认为是优先于结果的正当与公正的。行政的程序正当要求政府的行政行为不仅要符合实体法律的要求而且还必须符合程序性法律的要求，符合程序性法律的要求是行政活动和行政行为合法的最起码的要求。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定：“行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。”在依法行政、建设法治政府的过程中，必须坚决摒弃和纠正程序繁琐没有效率不如长官意志决定方便有效率的错误观念。

第四、高效便民。这里的高效不是纯粹的经济学的概念，它所指的是行政活动与行政行为的制度效率，也就是行政活动与行政行为必须严格按照相关法律、法规、规章的规定时限及时地作出具体的行政行为与行政决定，客观上要超越法定时限作出行政决定的必须依照相关的法律规定按照法定程序报批。依法行政、建设法治政府中的高效，绝对不是简单的时间上的节约与快捷，甚至也不单纯地是资源消耗的数量的减少，而是要求行政机关在法律、法规和规章规定的最长时限范围之内，在遵循法定程序的前提下，尽可能缩短作出行政行为和行政决定的时间，不能无故而任意地拖拉。这种意义的高效显然主要就是行政机关从行政相对人的角度来考虑的，当然也就是体现方便老百姓的便民的(请你继续关注好范文网wwW.HAOword.cOm)要求。这一点在幅员辽阔、各个地方交通通讯情况差异很大的我国特别重要。

第五、诚实守信。无论是自然人、法人或者其它组织、机构，其是否诚实守信，乃是其是否能够获得其它主体的认可与认同、是否能够被其它主体接纳与受到尊重的非常重要的品格，这是我们每一个人在生活中所获得的经验常识。即使在以暴力和武力威胁来维持统治者对国家的控制和人民对于国家的服从的古代社会，统治者也依然在通过种种欺骗的方法来赢得人民对其表面上诚实守信的认同，以期实现长治久安。在现代社会，政府在其行政行为和行政活动中，是否诚实、是否守信——不仅仅是一时一事的诚实和一时一事的守信，而是自始至终在法律规定应该告知公民的所有事情上都诚实守信——是政府是否具有公民认可和认同并受到公民尊重的最为重要的道德品质。法治政府的诚实守信，最为重要的标志就是政府自觉地守法，政府由于其自觉地、一以贯之地遵守法律而在公民的心中所建立起来的诚实守信的人格形象乃是一种制度性的诚实守信形象，这种形象所获得的公民的自觉认可、认同与尊重，也是最为长久和稳定的。所以，政府自觉守法，绝对是政府诚实守信的最重要的表现。其一般的体现，在国务院《全面推进依法行政实施纲要》中规定为：“行政机关公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”无论出于何种目的考虑，政府及其部门故意隐瞒或歪曲客观事实、虚构或捏造事实，不仅仅是政府不诚实守信的表现，更为重要的是这种情况是政府及其领导人或者官员自身自我贬损其诚实守信的道德人格与品质，也是在离间自己和人民、损害政府及其官员在人民心目中的道德形象与社会形象，造成政府与人民之间的利益与感情对立，其社会后果极其严重。由于政府守法与否、诚实守信与否，对于公民而言具有非常重要而直接的示范效应，因此，政府是否诚实守信遵守法律，直接关系到公民是否自觉地诚实守信与遵守法律，当然也就直接关系到我国法治政府和社会主义法治国家是否能够建立起来。（吉化集团松花江污染事件、安徽的劣质奶粉事件、辽宁的劣质豆浆事件、齐齐哈尔的劣质注射针剂药品事件、山西等省一再发生的煤矿矿难事件等）

第六、权责统一。政府所拥有的通过从事行政活动所体现出来的权力即行政权，也就是政府及其部门因为表面上居于所有的公民、法人或者一般社会团体之上的社会政治地位而对他人、对社会资源配置进行特殊影响、控制和支配的力量，同时又是基于这种地位而对整个社会进行日常管理的权力，这种因政府及其部门的“职位”而生的“权力”就是政府的“职权”。但同时，在现代社会，这种“职权”本身就是由宪法和法律来赋予的，于是，一方面政府及其部门对经济、社会、文化等各项社会事务进行管理，是其不可推脱的法定义务和责任；另一方面政府及其部门在行使其“职权”即对社会、经济、文化等事务进行管理，必须依照法律的实体规定和程序规定进行，政府及其部门不履行相应的法定义务、违法地去“执法”、滥用这种权力，就必须承担相应的法律责任，给他人造成损失的必须承担行政赔偿责任。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定为：“行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。”

四、如何坚持依法行政、进行法治政府建设

在我国推行依法行政、建设法治政府，是一项相当重要、艰巨而长期的工作，绝对不可能一蹴而就，但是准确地认识和理解在我国现实背景之下和已有的历史沉淀之中来进行依法行政、建设法治政府工作的目标、核心内容，以及在具体操作中的具有方向性的具体措施，对于我国坚持依法行政、建设法治政府的实践具有非常重要的理论与实践意义。

（一）依法行政、建设法治政府的实质目标

说到底，我国推行依法行政、建设法治政府的工作，既是我国在历史与现实的共同作用之下，我国社会主义现代化建设实践的一种当然的逻辑延展，又是我国社会主义现代化建设在全球化背景之下顺应世界范围的民主、法治和宪政发展的强大洪流而自主地进行的一种制度实践的调适，这是作为执政党的中国共产党和我国政府审时度事、理性应对时代的巨大变迁的有效方略。其实质性的目标，在我看来，主要体现为：

第一、制度化地推进并充分保障我国政府（国家）治理方式的变革。当今世界，是一个人们思想高度活跃、理论和制度创新特别显著的世界，在社会治理或者说在社会的调控方面，联合国在全球范围内也一再强调了社会与政府治理的方式的变革或者说革命，也就是所谓的“治道变革”。这个变革过程实际上早就开始了而可能永远也不会结束，其基本的变革方式与主题实际上就是从单纯的以政治统治为核心的社会“统治”到社会或者国家从社会公共利益出发的对于社会公共事务的“管理”，再到体现出了作为构成社会之主体的广大民众的根本利益指向以及在自治基础上对于社会的以社会民众为主体的“治理”，再到体现了社会整体的以人的独立自主为最大的价值取向的、以法律为核心而展开的规则化的、制度化的“善治”。可以说，依法治国、建设法治国家，所寻求的也就是在一个国家或者社会中的、通过法律这种特殊的制度化的方式而实现广泛的“善治”的过程和努力。

第二、推进社会主义法治国家建设。依法治国、建设社会主义法治国家，已经是作为执政党的中国共产党和我国政府的治国方略，而法治显然并不是、也不能是仅仅只体现在社会生活中的某一个方面的，而是要全方位地立体型地全面体现在我国社会生活的所有层面和所有领域的。在我国政府对于日常行政事务的处置中全面地引进法制和实行法治，也就是全面推行依法治国、建设法治国家，实际也就是从一个侧面即政府事务的法制化与法治实践的角度，对于社会主义法治国家建设的一种有力的推动。

（二）依法行政、建设法治政府的核心内容

从人类政治文明和法律文明的基本共识出发来考虑，任何特殊的民主、法治和宪政制度的共同实质与目的指向都不能不具有并体现出某些共同性的因素。我认为，这些共同性的因素也构成了我国依法行政、建设法治政府的最核心的内容。这就是：

第一、充分保障我国公民的权利。充分保障公民的权利乃是民主社会中的任何政府都必须承担并着力加以完成的重大的现实任务。政府对于公民权利的保障，体现为我国在依法行政、建设法治政府过程中我们的各级政府不仅必须高度尊重并充分保障公民的“权利”，而且，政府对公民“权利”的尊重和保障还必须是“平等”的、“一视同仁”的给予尊重和保障。政府对公民“权利”的平等的尊重和保障的义务和责任的存在在“私法”领域自不待言，其在“公法”领域的存在同样不可置疑，这是现代社会民主、法治、宪政之原则与制度的基础性观念共识。正如日本法学家川岛武宜先生所言：“所谓公法是‘法’，并不仅仅是因为国家和人民之间的关系以第几条的形式被写进成文法。国家和人民的关系，自不待言是以国家的权力作为媒介的关系。但是，如果这种关系只是作为‘直接的’权力关系来表现的话，‘公法’关系，恐怕只能是‘权力’关系。在真正意义上的公法关系中，国家和人民之间的关系并不是上级和下级之间的关系，而是作为平等的主体之间的关系存在。因此，国家对人民的要求并不是靠权力而是靠‘权利’，同时人民对国家也具有‘权利’即‘自由’，这一点不仅在条文上而且必须在现实生活中存在；国家对人民的义务也是主体人对主体人的义务，国家对人民负有义务这一点也不仅是在条文上的，而且必须用现实生活中的事实来保证。这么说是因为，所谓权利，是人和人之间力量上的紧张关系，是相互抑制的关系。因此正确意义上的‘公法’，理所当然地要受私法同化。只有这种事实存在，国家同人民之间的权力及其强制关系才能作为非单纯权力关系的独立法律关系而得到稳定。换句话说，这里需要两种同样的自觉的规范意识存在，即对于人民方面来说，它具有从国家权力这种‘外来的强制’中独立出来的自觉遵守规范的意识；对国家方面来说它具有对自己权力的抑制意识，之所以遵守只是单纯地因为它是由法律规定的。”（［日］川岛武宜：《现代化与法》（中译本），中国政法大学出版社1994年版，第93页。）

更进一步说，平等地尊重和保障公民的“权利”，乃是政府无可推卸的道德义务与责任、政治义务与责任和法律义务与宪法责任。美国著名法学家路易斯•亨金针对美国的情况曾指出：“宪法对当今政府的主要限制，就是政府必须尊重个人权利。当下，宪政事实上已成为保护个人权利的同义语，而且保护个人权利业已成为我们宪法法理学中的最为主要的部分。”（［美］路易斯•亨金：《宪政•民主•对外事务》（中译本），生活•读书•新知三联书店1996年版，第136页。）杰弗里•赖曼认为：“尊重和保护人类所享有的基本权利是作为一个正当政府的最主要条件。如果一个正当的政府能够持续而有效地监控其正当性条件，那么它就能不断对‘人民实际上拥有什么权利’这一问题做出回应，并在其实践中确立这一问题的答案。”据此，杰弗里•赖曼强调说；“这意味着，与其把合法政府理解为在既定限制内运行的政府，不如说我们需要在更为动态的角度上思考合法的政府，即把它理解为连续和有效地监督自己正当性的政府。这解释了为什么要把合法政府理解为，它是不断有效地监督承诺基本权利的充分性的政府。将这种解释恰当地适用于作为道德承诺的宪法上，一个合法的政府就是这样的政府：它包括一种制度安排，该安排是通过把宪法作为活的东西这一途径而创立的，我们根据对权利的最好的理解来解释该安排，而权利是人民拥有的权利并且是我们理解政府所必须的权利。”（杰弗里•赖曼：《宪法•权利和正当性的条件》，载［美］阿兰•s•罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》（中译本），生活•读书•新知三联书店2014年版，第178—179、188—189页。）从其独特的“权利”观出发，德沃金也强调了政府平等地尊重和保障公民“权利”的重要意义，他说：“在承认一个理性的政治道德的社会里，权利是必要的，它给予公民这样的信心，即法律值得享有特别的权威，正是这一点把法律同其他强制性规则和命令区别开来，使其更具有效力。一个政府通过尊重权利表明，它承认法律的真正权威来自于这样的事实，即对于所有人来说，法律确实代表了正确和公平。只有一个人看到他的政府和公共官员尊敬法律为道德权威的时候，即使这样做会给他们带来诸多不便，这个人才会在守法并不是他的利益所在的时候，也自愿地按法律标准行事。在所有承认理性的政治道德的社会里，权利是使法律成为法律的东西。”（［美］罗纳德•德沃金：《认真对待权利》（中译本），中国大百科全书出版社1998年版，第21页。）

第二、合理限制政府权力。早在资产阶级革命前，启蒙思想家就已经深刻地洞见到了国家权力的扩张本性，并因而提出了用法律限制国家权力、以权力制约权力，从而防止国家权力的腐败的真知灼见。阿克顿勋爵指出：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”（［英］阿克顿：《自由与权力》（中译本），商务印书馆2014年版，第286页。），法国著名思想家孟德斯鸠也说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。……从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”（［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上册）（中译本），商务印书馆1993年版，第154页。）所以，在资产阶级革命胜利之后，信奉启蒙思想家的政治思想的那些政治家们，在具体的宪政与政治法律制度设计中，都遵循权力限制的原理创造性地建构了各种具有本国历史与文化特色的权力制约与权力制衡的政治法律制度，为人类政治法律文明的发展做出了巨大的贡献。我们在当前国际与国内现实背景之下进行依法治国、建设法治政府，必须充分吸收这些政治文明的成果，我国各级政府必须以高度理性的方式来对待并行使权力，必须深刻理解公权力的内在扩张性质，理智地认同对公权力进行限制和约束的必要性，并自觉地遵守法律为公权力所划定的界限、遵守法律对公权力及其行使所赋加的约束条件。正如弗朗西斯•西阶尔斯特德所言，“法治是要约束国家的权力”。（弗朗西斯•西阶尔斯特德：《民主与法治：关于追求良好政府过程中的矛盾的一些历史经验》，载［美］埃尔斯特、［挪］斯莱格斯塔德编：《宪政与民主：理性与社会变迁研究》（中译本），生活•读书•新知三联书店1997年版，第152页。）杰弗里•赖曼就宪法与国家权力的关系谈到，宪法“是一系列对国家权力之行使的限制，因此在这些限度内行使权力是合法的，而超出这些限度来行使权力则是非法的。”（杰弗里•赖曼：《宪法、权利和正当性的条件》，载［美］阿兰•s•罗森鲍姆编：《宪政的哲学之维》（中译本），生活•读书•新知三联书店2014年版，第177页。）对政府的权力及其行使予以法律限制，旨在使政府的行为保持恒常的理性，使这种公权力行使行为及其结果可以为人们所预期。事实上，在法治的观念和制度框架当中，以法律限制公权力的范围及其行使始终是问题的核心，政府是否认同于这种限制并依照这种限制而行为乃是其是否具有且能否维持其合法性的关键，恰如哈格托所言：“大多数形式的法治概念被说成是导致一种受限制的政府形象。一个政府只有在它认识到有些事情是它不能做的时候才是合法的政府。……与此同时，关于法治的概念已经提出一个政府必须通过它与外部的标准和规范相适应来证明它的合法性。”（转引自斯蒂芬•l•埃尔金：《宪政主义的继承者》，载［美］斯蒂芬•l•埃尔金、卡罗尔•爱德华•索乌坦编：《新宪政论》（中译本），生活•读书•新知三联书店1997年版，第156页。）

（三）依法行政、建设法治政府的方向性具体措施

当然，依法行政、建设法治政府在我国是一个崭新的事业，尽管我们有世界上其它的法治发达国家的经验作为参照，但对于我们这样一个历史悠久而又相当缺乏民主、法治和宪政传统的国家而言，依法行政、建设法治政府始终是一个巨大的挑战。对此，我仅提出如下具体的方向性措施：

第一、全面提高政府官员的法律意识。现代法律意识构成了一个充分社会化的人的精神存在的主要部分，也是一个合格的现代社会中的主体或者公民的核心元素。英国著名的现代化问题研究专家英格尔斯就曾经指出，任何一个国家的社会现代化，尽管都必然要涉及到相应的制度的现代化，但实际上最为关键和核心的乃是其社会主体也就是人的现代化，而人的现代化又不在于外在的物质性的与显性因素的所谓现代化而恰恰在于人的内在的精神也就是人的意识的现代化。在我国进行依法行政、建设法治政府的工作，最关键的方面实际上也是我国广大社会主体尤其是我国政府官员的法律意识的全面提高和长期巩固。要做到这一点，就必须始终坚持不懈地重点对我国政府官员进行长期的法制宣传教育。

第二、改善政府立法工作。依法行政、建设法治政府当然必须把立法工作作为非常重要的和前提性的基础工作来对待，国务院2014年发布的《全面推进依法行政实施纲要》在第六部分“提高制度建设质量”中对于政府立法工作给予了特别重要的操作性的规定，这是我国各级政府在依法行政、建设法治政府中必须切实加以落实的。但同时，我认为，目前我国在依法行政、建设法治政府中实际存在着另外一些需要特别加以警惕甚至纠正的错误认识，那就是一方面唯立法论，什么事情似乎只要 “立法”了就是把问题解决了，不注重所立法的实际应用和适用；另一方面是在政府立法工作中特别强调立法的数量而不太注重立法质量，虽然政府也有法律顾问团或者立法咨询委员会之类的机构，但政府立法对于法律顾问和咨询委员的意见并没有很好地吸收，多数时候只是作为一种点缀和陪衬；再一个方面就是我国很多地方政府立法存在非常严重的地方本位主义和部门本位主义的狭隘利益关切和考量，这也严重损害了政府立法的严肃性、统一性和质量。这是我们今后在推行和落实依法行政、建设法治政府工作中需要花大力气特别加以解决的重要问题。

第三、严格依法办事原则。事实上，政府是否依法行政，最为直接的和现实的标志就是，在具有既定的法律法规规章等法度和章程的情况下，政府及其部门尤其是政府及其部门的主要行政首长也就是所谓的政府一把手能不能率先垂范、在其所管辖和直接督办的行政事务上，遵章守纪，严格依照既定的法度行事。严格依照既定的法度办事，可以有效地最大限度地排除各种人情关系的影响，不仅对于政府在一般黎民百姓心中的良好的形象的形成具有特别重要的作用，而且对于在政府工作的各级干部也是一个非常好的制度保护的渠道，对于加强我国政府部门工作人员的清正廉洁，对于纯洁和加强我国政府的干部队伍建设尤其重要。

第四、加强程序保障。在法治的背景当中，在依法治国、建设法治政府的事业中，合理的法律程序（也就是所谓的“正当程序”）具有多方面的超过实体法律规定及其具体法律结果的积极意义。这一点可以分为几个层次来认识：

首先，合理的法律程序使宪政制度和法治所追求的限制公权力和保障公民基本权利与自由的目标更有保障。宪政是一种通过对社会公共权力的运作设定既定框架与限制条件，从而最大程度地保障公民的基本权利和自由的制度安排。这种制度安排的重心恰好在于程序规则和制度的设计，即为社会公共权力的运作设定合理的法律程序，一方面防止社会公共权力的恣意扩张及非法专横行使；另一方面又为社会公共权力的正当行使提供基本的保障，也就是排除权力正当行使的各种障碍；在此基础上，同时为公民的基本权利和自由提供以程序为核心内容的制度化保障。

其次，合理的法律程序可以产生、维持、甚至强化优良的法律的公信力，使其在提供“理由”的论辩中的说服力得到增强。换一句说法就是，合理的法律程序是，而且也应当是，法律适用的所有结论成立的基本前提。我们一直强调，法治的核心在于确立法律的至上权威与神圣性，然而，法治所需要的法律权威不是也不能是单纯的暴力或者强权来建立和维系的权威，而是来源于确信和承认的公正的权威。在现代文明社会，确信是由逻辑严密的证明过程来得到的，承认也是由具有充分说服力的理由来保证的。于是，法律权威问题就转换为公正问题，而这一问题的解决又是由正当的程序来保证的，所以，法律的权威性也就是程序的正义性与程序的合理性。日本法学家谷口安平认为，“在‘正当程序’得到实施的前提下，程序过程本身确实能够发挥给结果以正当性的重要作用。这样的作用包含着相互联系的两个方面。第一个方面是使由于程序进行蒙受了不利结果的当事者不得不接受该结果的作用。例如，进行诉讼而遭致败诉的当事者经常对判决感到不满，但因为自己已经被给予了充分的机会表达自己的观点和提出证据，并且由相信是公正无私的法官进行了慎重地审理，所以对结果的不满也就失去了客观的依据而只能接受。这种效果并不是来自于判决内容的‘正确’或‘没有错误’等实体性的理由，而是从程序过程本身的公正性、合理性产生出来的。由程序本身产生的正当性还具有超越个人意思和具体案件的处理，在制度层次上得到结构化、一般化的性质，第二个方面则是对社会整体产生的正当化效果。人们判断审判结果的正当性一般只能从制度上正当程序是否得到了保障来看。如果法院在制度性的正当程序方面得到了公众的信赖，自己的决定也就获得了极大的权威。”（［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》（中译本），中国政法大学出版社1996年版，第11页。）通过合理的法律程序产生的结果之所以具有得到强化的正当性与较强的公信力，乃是因为，一般说来，“通过权威程序选择的东西无论怎样（在别的条件相等的情况下）总要比没有经过这样选择的其他结果要好。”（［美］斯蒂芬•l•埃尔金、卡罗尔•爱德华•索乌坦编：《新宪政论》（中译本），生活•读书•新知三联书店1997年版，第104页。）

再次，合理的法律程序不仅可以充分保障实体法律规定的现实实现，而且，通过合理的法律程序而获得程序正义的同时，也使实体正义或者实质正义能够最大限度地达到。谷口安平教授认为：“实现实体法内容的方法归根结底是由程序法所规定的诉讼过程，实际上程序法对这个过程进行的调整结果总会归结到实体法上去。换言之，诉讼的实际结果由于诉讼程序或具体过程的差异可以有极大的不同。”在这里，谷口安平教授进一步介绍了日本东京大学兼子一教授的观点，即：“程序法并不是助法，而是具有实体内容形成作用的法的重要领域。实体法上所规定的权利义务如果不经过具体的判决就只不过是一种主张或‘权利义务的假象’，只是在一定程序过程产生出来的确定性判决中，权利义务才得以实现真正意义上的实体化或实定化。”（［日］谷口安平：《程序的正义与诉讼》（中译本），中国政法大学出版社1996年版，第6—7页。）在这个意义上，我们完全可以说，合理的法律程序是，而且也应当是，所有的法律制度建构的基础。

最后，合理的法律程序更有利于消解社会矛盾，更有利于防止或者合理地、和平地解决社会冲突与社会纠纷，从而建立和维护良好的社会秩序与法律秩序。可以说，健全的法律程序具有社会安全阀的功能，社会矛盾一旦进入法律程序，就会因程序的各个环节的逐一展开而逐渐得到“冷却”和“降温”，矛盾各方的怨气和怒气也得以释放，从而在降低其本身的内在压力的同时也减少了其爆发而对社会可能造成的破坏与危害。

第五、信息公开与政府诚信。依法行政、建设法治政府，最为重要的目的之一也就是要使我国各级政府真正获得我国人民群众的真心的拥护和支持，使我国人民群众对于我国的政府真正具有信任感和亲切感，从而真正地从内心真诚地相信我们的各级政府，也就是要通过依法行政、建设法治政府而使我国各级政府在老百姓心中具有诚信。而要达到这样的目的，我国各级政府就必须诚实地面对他所管辖之下的所有的人民群众，就要通过法律制度的保障来使政府尽可能公开法律规定应该公开的全部信息，使人民群众随时能够通过正常的畅通的合法渠道及时获知其所感兴趣的相关信息（知情权与了解权）；同时，政府的一切行政活动和行为也必须按照既定的法律规定来展开，使人民群众完全能够通过对于相关的既定规则与制度来预测其具体活动和行为以及相应的法律后果；政府活动和行为对于人民群众的合法权益造成各种财产和人身方面的损失的，政府也能够及时地按照既定的法律确定的制度的标准给予切实的、公正的充分补偿。

第六、强化权力制约、权力监督。依法行政、建设法治政府并不是要建立全能的、无所不包而无所不能的大政府，而是要建设一个权责明确、高效精干的以既定的法律制度为行事准则的负责任的政府。这样的政府首先是一个以既定的法律来制度化地制约自身行政权力的政府，同时又是一个以既定的制度对于政府及其工作人员的职务行为加以监督的政府。在以前对于法治建设中的法律监督的认识和理解中，长期以来我国始终存在着一个严重的理论与实践误区或者说错误的认识和观念，那就是把人民群众的日常行为也毫无例外地纳入法律监督的范围之内。这实际上是非常错误的。在依法行政、建设法治政府过程中，实际上绝对不是要用法律法规等制度来“治民”管老百姓，而恰恰是要用法律法规等制度来“治官”的。所以，依法行政、建设法治政府最现实而直接的努力必须首先落实到强化对于政府及其部门的行政权力的制约和对于政府及其部门的行政权力及其运作的常规法律监督方面。

第七、实事求是，逐步推进，坚决杜绝法治政府建设中的“大跃进”、“攀比”和“浮夸风”。在我国所处的全球化的现实背景之下，依法行政、建设法治政府的任务确实已经非常紧迫而刻不容缓了，任务也相当地艰巨。但是，我们必须充分认识到，在我们这样一个国情复杂、封建传统根深蒂固的国家，实行依法行政、建设法治政府的长期性和艰巨性。所以，我们必须充分照顾到我国的现实国情，走渐进发展的道路。国务院2014年3月22日发布的《全面推进依法行政实施纲要》的第3条“全面推进依法行政的目标”做出了这样的规定：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”，并提出了具体的一些目标。但我个人认为，这种明确规定时间限度的做法，毫无疑问乃是一种法治“大跃进”和法治“浮夸风”的表现。这种情况对于我们真正实施依法行政、建设法治政府的治国方略是绝对有害无益的，必须加以纠正。

第三篇：依法行政讲课稿

依法行政是依法治国的重要部分。有资料表明，在数以千计的法律法规中，属行政执法范畴的占了八成以上。毫无疑问，要实施依法治国，建设社会主义法治国家的治国方略，就必须花大力气抓好行政执法工作。近年来，随着依法治理的深入开展，行政执法工作取得了很大的成绩。但是，由于种种原因，目前群众抱怨过多，颇有微词的依然是行政执法问题。事实上，权大于法、情重于法、贪赃枉法的现象在行政执法中的确时有发生，这不仅损害了党和政府在人民群众中的声誉和形象，而且严重破坏了法律的尊严，影响了社会主义法制建设。权力缺少监督，必然导致腐败。要遏制行政执法中的腐败现象，确保行政执法走上“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的法治轨道，就必须建立一种从内到外、从上到下全方位的监督制约机制。

一、构筑一道自我约束的思想防线

我国是一个有着几千年封建史的国家，封建专制意识浓厚，官本位思想、特权思想盛行。这些东西正是法治的大敌。可以说，在行政执法中出现的以权压法、以情轻法、贪赃枉法等腐败问题，主要是根深蒂固的封建专制思想在作祟。行政执法的主体是各级领导干部以及各级行政机关的工作人员。因此，依法行政至关重要的一点，就是加强对领导干部和行政机关工作人员的思想教育，为他们构筑一道法律至上的思想防线。当前，新修订的《云南省抚仙湖保护条例》即将贯彻实施，我们应当利用“五五”普法教育的展开，将领导干部和行政机关工作人员的普法教育作为一个重点。通过开展深入的法制教育，促使领导干部和行政机关工作人员转变思想观念，清除官本位思想、特权思想等封建专制意识的影响，正确认识和处理“人治”与“法治”的关系，权力与法律的关系，牢固树立法律权威至上、法律大于权力、权力服从法律的观念。思想是行动的先导，领导干部和行政机关工作人员只有解决了思想问题，增强法律意识和法制观念，提高严格依法办事的自觉性，才有可能做到自我约束，摒弃私心杂念，抵制各种歪风邪气的侵袭，确保秉公执法，文明处事。也只有这样，依法行政、严格执法才会有坚实的基础。

二、建立严密的内部监督机制

行政执法监督属行政体制内部的监督，其直接目的在于矫正违法或不当行政行为。但要在实现维护行政行为的稳定性与连续性这一目的的前提下，采取适当的方式进行监督。在具体的监督过程中，存在以下两种情形：一是通过监督认为行政机关的具体行政行为是合法的，那么对原决定予以维持；二是通过监督认为行政机关的具体行政行为存在违法或不当。对于不当，如果明显的话，通常要作出改变的决定；对于违法，如果存在实体违法，是一种必须作出撤销或变更的情形；如果是程序违法，在严重的情况下，要撤销具体行政行为，要求重新作出行政行为，如果只是程序上存在瑕疵、并没有对相对人权利产生直接的影响和明显的损害，没有必要撤销原具体行政行为。

行政执法监督结果可能发生争议。一般有两种情形：一种是投诉人对监督结果有异议；另一种是被监督主体对监督结果有异议。对于被监督主体而言，要依下级服从上级的原则服从监督主体的最终决定。如认为监督过程中存在问题，可通过行政监察等程序解决；对于相对人而言，应事先明确告知，如果认为行政执法行为侵犯自己的合法权益，首先应选择行政复议或直接提起行政诉讼以维护自身的权益；如果选择投诉方式寻求对自身权利的保护，必须承受行政执法监督的结果可能对自己不利的后果。

在行政执法监督过程中，怎样才能做到依法行政，文明执法？关键要从行政执法部门内部抓起，建立严密的内部监督机制，正本清源，防微杜渐。

首先，要建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制。根据《云南省抚仙湖保护条例》中明确的管理机构和职责，按其内容确定实施的行政主体，并层层分解落实到各有关职能部门及岗位，明确执法职责，促使执法工作规范化、制度化，全面提高执法水平。同时，监督机制与国家公务员的考核奖惩制度结合起来，明确考核标准和奖惩办法。对执法成绩突出者予以奖励，对执法过错者予以坚决追究，对情节严重者，要给予行政处分直至调离、清除出执法队伍。

其次，要严格实行收支两条线。全面推行行政执法部门的执法经费由财政部门核拨，行政部门在执法中的罚没收入和行政性收费全额上缴财政，并纳入财政预算管理的制度。不设置小金库、小钱柜，以期从源头上堵塞乱收费、乱处罚。

第三，要加强执法队伍建设。一要把好进人关。通过公开招考，选拔、录用执法人员，努力建设一支思想素质、法律素质、业务素质过硬的执法队伍。二要建立党风廉政建设责任制。加强廉政监督，坚决纠正以权谋私、吃拿卡要的不正之风，严肃查处违纪违法行为。三要实行定期交流和轮换岗位制度。

第四，要加强监察、审计监督。监察、审计部门同属政府行政机构序列。在建立行政执法的内部监督机制中，要充分发挥监察和审计部门的作用。要通过监察、审计部门的有效监督，及时纠正和严肃查处违法违纪行为和行政执法中的不正之风。

三、推行政务公开，接受社会和群众的监督

在不少行政纠纷案件中，人民群众最不满意的就是某些行政执法人员在执法过程中没有充分陈述行政收费、行政执罚的依据和标准，认为他们是在搞“暗箱作业”。这种行政执法缺少透明度的做法，说轻些是有关人员素质低下、态度生硬，说重点是执法人员剥夺了人民群众的知情权，不敢接受人民群众的监督。这是与我们党全心全意为人民服务的宗旨相违背的，也是与依法行政的基本原则背道而驰的，我们必须高度正视这个问题。行政公开，是依法行政的一项重要原则。实践也充分证明，政府行政部门只有无条件地全面地推行行政公开，将所有行政执法行为置于全社会和广大人民群众的监督之下，才有可能做到依法行政、公正执法。首先，要加强对行政法律法规的宣传力度。行政执法的主要依据是行政法律、法规、规章。因此，市、县抚管局要各司其职，采取多种形式将《云南省抚仙湖保护条例》等法律、法规、规章广泛宣传，做到家喻户晓，深入人心，提高人民群众学法、知法、守法的自觉性，为依法行政、公正执法创造良好的社会氛围。其次，要全面实行行政执法公示制。行政执法的主要客体是广大人民群众。人民政府为人民，人民政府要接受人民的监督。在行政执法过程中，有关行政部门要本着对人民负责，自觉接受人民群众监督的态度，将执法的依据、程序公之于众，并告知当事人不服执法决定的申诉方式，以增加行政执法的透明度。当事人向行政机关了解执法依据和程序时，执法人员要耐心做好解释、说服工作。实行行政执法公示，一方面保证人民群众的知情权，另一方面有利于人民群众对行政执法行为予以监督，这是遏制行政执法“三乱”（乱摊派、乱收费、乱罚款）现象的一种有效措施。

四、务求实效，强化国家权力机关的监督

在我国监督机制的框架中，人大及其常委会作为国家权力机关，它的监督是最高层次和最具法律效力的。因此，我们要做好对行政执法的监督，就要充分发挥地方人大及其常委会的监督作用。地方人大及其常委会要切实行使宪法、法律赋予的监督职权，采取各种有效的措施，强化执法监督力度，促进依法行政。首先，要认真做好规范性文件的审查工作。政府行政执法行为，除了依据有关法律法规外，许多时候是以政府的规范性文件为尚方宝剑的。而行政执法中出现的一些乱收费、乱处罚问题，往往根源就出在规范性文件上。因此，人大要抓好对行政执法的监督，审查政府规范性文件是其中重要的一环。要建立政府及其行政部门及时向人大报送规范性文件的制度。人大要以有关法律法规为依据，及时组织力量审查政府报送的规范性文件。一旦发现有与法律法规相违背的，要迅速向政府提出监督意见直至撤销该规范性文件，以便从源头上堵塞违法行为。其次，要采取各种有效形式监督行政执法。一要抓好执法检查。人大要有计划、有目的地开展执法检查，确保有关行政法律法规在本行政区域的正确实施。二要抓好个案监督。人大对在执法检查以及接待人大代表和人民群众的来信来访中发现的违法或严重处置不公的行政执法案件，要及时进行个案监督，维护法律的尊严和人民群众的利益。三要抓好对“两制”实施的监督。行政执法机关建立和实施执法责任制和错案（执法过错）责任追究制，是推进依法治理的重要措施之一。人大要发挥自身的职能作用，加强对行政执法机关实施“两制”的监督，特别是要加强对错案、执法过错的监督，追究有关人员的责任，确保依法行政。四要监督和支持司法机关对重大违法的行政案件的查处。司法机关对行政执法具有法定的监督职能。人大要通过有效的监督和大力的支持，充分发挥司法机关在行政执法工作中的法律监督作用。特别要支持司法机关依法审查重大违法的行政行为，查处权力腐败案件，鞭策依法行政，防止行政权力的滥用。

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五、敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用

舆论监督（也称媒体监督），是一种受之于众的社会性的监督形式。由于这种监督的公开性，其优势就在于它的信息来源广，渠道多，反映及时，它往往会产生一种其他监督形式所无法替代的特殊效应。现实情况表明，某些违纪违法的行政执法事件，采取诸如纪律处分、通报批评等内部处理形式，往往会触动不大，甚至对某些有关部门及责任人来说，还会无动于衷，过后依然我行我素；而事件一旦被报纸、电台、电视台等新闻媒体公开披露后，就会产生一连串的震动效应：当事人会受到社会舆论的谴责、组织的处理甚至被追究法律责任；当事人所在单位会迅速采取补救措施整改工作，以尽快消除负面影响；有关行政执法部门会以此为鉴，开展教育活动，抓好防范工作，等等。因此，要搞好对行政执法的监督，就要敢于曝光，发挥舆论监督的特殊作用。首先，新闻记者要勇于负起责任。舆论监督，是党和人民赋予新闻工作者的崇高职责。被誉为“无冕之王”的新闻记者，要不负众望，敢于为民请命，伸张正义，揭露行政执法中种种腐败现象，反映广大人民群众的心声。其次，各级党委、人大、政府要做舆论监督的后盾。新闻媒体是党和人民的喉舌，新闻单位行使监督权就是行使人民的民主权利的体现，理应受到法律的保护和全社会的支持。因此，各级党委、人大、政府要从惩治腐败，推进依法治国的高度着眼，克服地方保护主义思想，不怕露丑，做舆论监督的坚强后盾，大力支持新闻媒体对行政执法中所存在的有法不依、执法不严、违法不究的现象所进行的揭露和鞭挞，以警效尤，推动依法行政、公正执法。

六、深入持久开展抚仙湖巡查工作

行政执法监督是我局保护抚仙湖，实现“一线”管理制度实施的一项重要职责。目前，我们要做好的执法监督工作（巡查工作是行政执法监督的一方面工作）：一是要坚定不移地贯彻落实好市委、市政府关于抚仙湖保护“简政放权、属地管理、三县书记县长负责、加大执法力度”的要求，把责任层层落实到位。按《条例》规定的权限，开展水政、环保、渔政、水运及海事等执法监督，理顺市、县抚仙湖主管部门和相关部门依法履行抚仙湖保护职责。

二是树立“一线”观念，转变作风，增强使命感和责任感，严格执法，在一线发现问题、解决问题。

三是加大执法监督力度。敢于执法、善于执法、文明执法、公正执法，做到执法主体、执法程序、执法文书等符合法律规定，主动向上级有关部门通报、汇报，争取得到支持、配合。

具体巡查工作中，我们要注重的工作方法：

一是要灵活机动开展巡查。要注重改变过去那种事先安排好计划，确定好调查对象，“走走转转，听听看看”的调查模式，在巡查地域、时间、内容的选择上采取了随机的方法，根据不同情况，临时决定，使调查更接近实际，贴近生活。巡查的方式可以采用陆地巡查，也可以采用水上巡查，灵活机动。

二是要走群众路线。要坚持从群众中来，到群众中去的原则，广泛听取群众意见，切实了解群众的所思、所感、所盼，了解群众眼中的行政执法现状。关注民生细节，及时化解矛盾，稳定人心，为社会的和谐发展注入润滑剂。

三是要找准结合点。巡查内容较为繁多，涉及渔政、水政、环保、安全监督等方面的工作，要善于从中寻找巡查重点，找准工作的结合点，要与政府合力，与群众合心。

四是按照客观公正的原则，如实准确做好巡查记录，提高巡查信息的参考利用价值。并及时上报《巡查通报》。

综上所述，行政执法监督是一个由多方面组合起来的系统工程。如果能够把抚仙湖的行政执法监督在市委市政府领导下的以内部监督为基础、以人大监督为主体、以社会监督和舆论监督为辅助的全方位的立体监督体系建立起来，多管齐下，整合这些监督力量，凝聚成监督合力，那么，抚仙湖的行政执法活动就一定会朝着健康、有序的方向发展。

第四篇：依法行政建设法治政府工作总结

依法行政建设法治政府工作总结

一年来，我镇贯彻落实依法行政工作部署，以依法行政、规范执法，铸造新型行政执法队伍为目标，认真落实国务院《全面推进依法行政实施纲要》，着力抓好各级班子建设和执法队伍建设，注重建立完善执法配套制度，加强行政执法监督检查，营造良好的执法环境，努力提升执法水平，取得了一定的成效。现将我镇依法行政工作总结如下：

一、加强领导，健全机构，为依法行政奠定组织基础。

年初，镇党委、政府及时召开镇法制建设工作领导小组全体会议，将依法行政工作纳入了目标管理考核和机关干部年度考核，并落实了工作经费，激发了干部主动学法、约束并规范自己行为、依法行政的工作积极性，极大地提高了干部职工依法行政水平，并切实做到机构、人员、经费“三落实” 。

二、宣传教育先行，抓好依法行政的宣传工作。

坚持全方位多形式宣传，营造良好的教育宣传氛围。一是开展执法宣传月活动。在主要街道、路口悬挂宣传横幅，向广大群众散发宣传手册，发放各类宣传资料3000多份，接受群众咨询1000多人次。使执法宣传工作达到了一定的细化和广度。二是开辟宣传专栏。要求各村每月刊出一期依法行政板报，以多种形式向广大群众宣传和普及法律知识。三是组织各类互动宣传。镇人大在村成立代表之表，为群众向人大代表反映问题、献计献策设置平台。并在镇设立投诉电话和投诉信箱，办理群众投诉、倾听群众意见和建议，均取得了较好的宣传教育、沟通和互动效果。

三、加强队伍建设，提升依法行政的综合素质。

执法人员队伍建设关系到政府的形象，坚持依法行政，铸造新型行政执法机关，建立和培养一支高素质的执法队伍是首要前提。一是把好培训关。首先在班子成员中开展带头学，今年共开展了5次法制学习，对宪法修正案、物权法、行政许可法等法律

进行了系统学习，机关干部每人完成公务员学法作业本；同时，我们定期对我镇各行政执法部门的工作人员进行行政执法知识培训，内容主要有：强化纪律严明、令行禁止的作风；学习上级文件、规章制度和执法手册，贯彻依法行政理念和原则；进行“五法”学习；组织与执法七大职能相关的法律法规和执法业务培训，掌握执法技能和技巧；学习国家公务员常识，提升公务员素质。通过严格学习，努力铸造一支政治强、思想好、业务精、作风硬、纪律严、廉洁高效的执法队伍。

四、开展分线治理，全面推进，促进依法治镇工作向纵深发展。

依法治镇工作是一项庞大的社会系统工程，涉及面宽、政策性强。我镇根据“谁主管谁负责”的原则，进行统筹安排，各尽其责、各尽其职，广泛开展了分线治理，形成了齐抓依法治镇的局面。依法治镇工作，调动了全镇各村、各单位依法行政的积极性和主动性，各部门主动参与，充分发挥各自优势，提高了依法管理、依法行政水平，形成了全镇横向到边，纵向到底的网络化依法治镇工作格局，实现了治理保稳定，治理求发展的目标。

五、完善行政监督机制，有效防范和化解社会矛盾。

我镇为了进一步营造和谐稳定的社会环境，广泛开展平安创建活动，建立和完善了矛盾调解机制，成立了镇平安工作中心。认真做好矛盾纠纷排查调处工作，坚持定期排查和重点排查相结合，及时处理和化解矛盾，确保社会政治稳定。特别是我镇独创的“村企结对、共创平安”活动，已实现连续三年刑事案件下降的成效，获得了市政法委的高度肯定，并作为全市典型作推广。各村均建立了调解委员会，明确了调解员，积极开展调解工作。在工作中坚持“预防为主，教育疏导，依法调处，防止激化”的原则，遵循自愿、合法的原则进行调解。全年，共调解各类矛盾纠纷63件，成功60件，充分发挥了调解、综治工作在稳定工作中的第一道防线的作用，密切了干群关系，有效维护了社会稳定。

六、切实转变政府职能，建立了科学民主决策机制。

我镇建立健全了突发事件应急机制、督促检查考评机制、综治领导责任机制、行政过错责任追究制度、党风廉政建设责任机制，制定了《突发事件应急管理办法》等文件，建立了龙浔镇政府网站，发布政府重大事件，方便群众了解政府工作；进一步规范了财政管理，实行政务、村务公开，在招商引资、项目投资等一系列重大事务上，我镇无一起因不依法办事，而造成违规、违纪现象发生。各村、各单位的各项工作制度、职责全部上墙，对外公布，在便民的同时接受群众监督。

加强政府法律咨询工作，建立法律咨询论证制度。一年来，对涉及本地区经济社会发展的重大决策事项以及与社会公共利益、广大人民群众利益密切相关的事项，在注重广泛听取社会意见同时，还必须进行法律咨询论证，使政府决策建立在民主科学依法基础上。

坚持民主集中制原则，完善了重大决策集体讨论研究的制度。在全镇广大党员、干部中提出了“勤学习、严纪律、树形象 ”的工作要求，倡导机关干部勤奋学习理论，尊重法律，维护法制权威，积极规范自己的行为，树立国家公务员的良好形象，不断提高干部业务素质和法律素质，从而全面推进了依法行政的各项工作顺利开展。

第五篇：推进依法行政建设法治政府

推进依法行政建设法治政府

章新生

2014年第3期 ——民主法制

2014年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《实施纲要》）。《实施纲要》总结了近年来推进依法行政的基本经验，为适应全面建设小康社会的新形势和推进依法治国的进程，提出了“经过十年左右坚持不懈地努力，基本实现建设法治政府的目标”。推进依法行政，是各级政府的重要职责，我们要以积极而认真的态度，切实贯彻落实好《实施纲要》，努力推进政府法制建设。

一、充分认识贯彻落实《实施纲要》的重大意义，努力建设法治政府

第一，推进依法行政，建设法治政府，是各级人民政府认真贯彻落实党的十六届四中全会精神，提高党的执政能力的根本要求。党的十六届四中全会《决定》明确提出，要努力把我们党建设成为科学执政、民主执政、依法执政的执政党，建设成为求真务实、开拓创新、勤政高效、清正廉洁的执政党。各级地方政府作为执政机关，要按照《决定》精神，不断改进执政方式，努力提高依法行政的能力。

依法行政的核心是规范和约束行政权力，所要解决的，是行政机关在行使权力过程中存在的一些不合法性操作问题；所要规范的，是政府机关的行政权力；所要明确的，是行政机关的行政责任。推进依法行政、建设法治政府，就是为了使行政权力授予有据、行使有规、监督有效，进而做到依法治“官”、依法治权。既防止行政权的缺失，保障政府有效实施行政管理，又防止行政权的滥用，保护人民群众的合法权益。

第二，贯彻落实《实施纲要》，建设法治政府，是适应改革开放新阶段的新形势，促进经济社会全面、协调、可持续发展的必然要求。发展社会主义市场经济需要完备的法制来保障。随着改革开放的不断深入，我们的经济社会生活以及利益关系发生了许多新的变化，需要通过不断完善法律法规来加以规范和调整。特别是我国已加入世贸组织，也要求我们按照国际的通行规则办事。建设法治政府，要依法界定政府与企业、政府与市场、政府与社会之间的关系。作为政府应更多地运用法律手段管理经济社会事务，更好地充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，更好地解放和发展社会生产力。

第三，贯彻落实《实施纲要》，建设法治政府，是推动政府职能转变，改进行政管理方式的基本途径。建设法治政府，要求各级政府牢固树立和落实科学发展观和正确政绩观，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，提高行政管理效能；促进和增强各级政府工作人员依法行政的能力，妥善处理各种矛盾，建设和谐湖北，维护社会稳定。

二、在实践中贯彻落实《实施纲要》，不断提高各级政府依法行政的水平

近年来，我省各级行政机关不断转变和更新观念，不断提高依法行政能力，不断完善在行政过程中执行国家各项法律、地方各项法规、规定和相关制度的方式，加大贯彻落实《实施纲要》的力度，依法行政的水平得到了提高。

（一）结合贯彻落实《实施纲要》，认真学习、积极宣传行政许可法，按照行政许可法的要求，推进政府职能转变。行政许可法的颁布与施行，是对现行行政管理体制的重大改革。2014年以来，我省以学习贯彻行政许可法为契机，大力推进政府职能转变和政府管理创新。各级政府部门纷纷举办讲座和培训班，开展行政许可法的学习培训；积极组织新闻单位广泛宣传，效果明显。省政府对现行有效的12645件地方性法规、规章、规范性文件进行了清理。

保留法律、行政法规、地方性法规、省政府规定的700项行政许可事项，同时将保留的行政许可项目及其实施主体向社会公布，接受公众监督。

（二）按照《实施纲要》要求，完善立法工作机制，不断提高立法质量，为依法行政提供制度保障。制度建设是推进依法行政、建设法治政府的重要基础。近年来，省政府出台了《湖北省人民政府工作规则》、《湖北省政府信息公开管理办法》等一系列的规定，从制度上健全立法工作程序。在地方性法规、政府规章以及规范性文件的起草、审查工作中，我们扩大立法决策的透明度和公众参与度，通过网络、报刊等媒体公布法规规章草案，广泛征求群众意见；我们还采取座谈会、研讨会、协调会、专家咨询论证会等形式，深入听取各方面意见和建议，不断推进立法工作的民主化、科学化，提高立法质量。

（三）加强和改善行政执法和行政执法监督，促进政府行为的进一步规范，是提高依法行政水平的显著标志。提高依法行政水平，必须从体制上大胆革新。我省已在武汉、襄樊、宜昌、黄石等地，实行相对集中处罚权的改革，从体制上解决多头执法、执法缺位、执法机构膨胀等执法扰民问题，对全省起到很好的示范效果。现在，又有10多个市县正在着手进行执法体制改革的准备工作。

针对过去行政执法过错责任追究不落实的问题，我们探索建立把执法权力与执法责任挂钩的新制度，以增强各级领导和行政执法人员的责任意识，促进行政执法责任制的落实，并即将出台《湖北省行政执法过错责任追究办法》。为规范对抽象行政行为的监督检查，省政府制定了《湖北省规范性文件备案审查规定》，已于2014年5月1日实施。《规定》明确规定，要建立报备登记、审查意见反馈、审查发现问题的处理等各项制度，积极督促各地各部门按要求将规范性文件报送备案审查。规范性文件事前审查试点工作正在全省铺开。

（四）认真做好行政复议工作，依法防范和化解各种矛盾，是提高依法行政水平的重要环节。行政复议是政府内部层级监督的重要法律制度。在行政复议案件的办理过程中，我们坚持做到以事实为依据，以法律为准绳，对行政机关不合法、不适当的行政行为予以纠正，对合法的行政行为予以维持，并主动对行政机关的行政执法工作，提出改进意见和建议，既有效保护公民、法人的合法权益，又积极支持行政机关进行有效管理，提高执法水平。

三、适应新形势发展要求，加快法治政府建设步伐

贯彻落实《实施纲要》，是一项全局性和长期性的系统工程。各级政府及政府部门要从立党为公、执政为民的高度，充分认识依法行政的必要性和紧迫性，把贯彻落实《实施纲要》和《若干意见》，作为当前和今后一个时期政府工作的一项重要任务来抓，努力将这一工作落到实处。

（一）进一步深化行政管理体制改革。严格实施行政许可法。凡是公民、法人和其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律能够解决的事项，行政机关不再通过行政管理方式解决问题。强化间接管理和事后监督，切实转变管理理念，转变政府职能。遵守信赖保护原则，维护政府信用。推行政府信息公开，提高政府管理效能，推进政府管理方式创新。

（二）努力提高制度建设质量。行政机关制定各项制度，要符合法定权限和程序，维护法制统一，遵循并反映经济和社会发展规律，充分发挥公民、法人和其他组织的积极性、主动性和创造性。制度内容要具体、明确，具有可操作性，能够解决实际问题。为此，要建立公开征求意见和听证制度、成本效益分析制度、专家咨询制度、争议协调制度、定期清理制度等。

（三）进一步理顺执法体制。要加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。按照职权法定、权责一致的原则，清理和规范行政执法主体，明晰职责权限，从源头上解决多头执法、重复执法、交叉执法的问题。积极推进综合执法试点，继续实施相对集中行政处罚权制度，探索相对集中行政许可权制度，提高执法的整体水平。

（四）强化对行政执法的监督。完善行政责任追究机制，不仅要纠正错案，而且要惩戒责任人。畅通行政争议的解决渠道，积极引导当事人通过法律途径解决信访事项。规范行政裁决制度，充分发挥行政调解、行政裁决在解决民事纠纷中的作用，提供高效、便捷、低成本的解决纠纷方式。高度重视人民群众的监督，自觉接受人大、政协及舆论监督，加强政府内部层级监督，认真实行行政复议制度，严格执行行政赔偿和补偿制度。

（五）努力提高依法行政的能力。行政机关工作人员尤其是领导干部要提高法律素养，学习和掌握法律知识，增强法律意识，自觉运用法律观念来思考研究情况、分析问题，依法提出解决问题的办法；善于用法律手段管理经济社会事务，促进经济发展和社会进步；善于调解人民内部矛盾和处理其他社会矛盾，维护人民群众的合法权益。政府法制机构一定要为各级政府及其部门在依法行政方面当好参谋、助手和法律顾问，充分发挥作用。■

（作者系湖北省政府法制办主任）