监察监督与刑事检察监督对比研究范文

监察监督与刑事检察监督对比研究

一、监委管辖渎职犯罪案件基本情况。监察法第十一条规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：

（一）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、佝私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。监委的调查不同于司法机关按照刑事诉讼程序进行的侦查活动，是针对公职人员的职务违法和职务犯罪进行的一项法定监察工作。上述规定，是对监委管辖的犯罪类型进行的原则性规定，与刑法所规定的罪名不是一一对应的关系。

根据有关管辖规定，监委共对涉及贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守等六大类犯罪88个罪名拥有管辖权，其中部分罪名监委和其他机关共享管辖权，监委只负责公职人员涉嫌该罪名的管辖。涉及渎职犯罪问题的主要有三大类，分别为滥用职权类犯罪，玩忽职守类犯罪，徇私舞弊类犯罪。这三类罪名是渎职犯罪抽象罪名，抽象出了三类渎职犯罪的基本特征。在审查调查工作中，应注意使用刑法中规定的具体罪名，以免造成混淆。

上述问题，不仅与党和国家高压反腐、坚持对腐败的“零容忍”（厉打击渎职犯罪）的刑事政策相违背，而且也一定程度上导致渎职犯罪仍然居高不下，重特大渎职犯罪案件频发。因此，无论是从党和国家高压反腐的政策，还是渎职罪的社会危害性本身，为有效遏制我国渎职罪的高发态势，都应适当加强对渎职犯罪的打击力度，提高渎职罪刑罚设置的科学性和合理性，提升渎职罪刑罚的预防和打击犯罪效能。

二、监察机关和检察机关对于渎职类犯罪的管辖分工

首先，《监察法》中明确了监察机关管辖的渎职犯罪，监察法第十一条规定:“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：

（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、佝私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查”。监委的调查不同于司法机关按照刑事诉讼程序进行的侦查活动，是针对公职人员的职务违法和职务犯罪进行的一项法定监察工作。上述规定，是对监委管辖的犯罪类型进行的原则性规定，与刑法所规定的罪名不是一一对应的关系。从监督对象角度看，根据刑法规定的犯罪构成，以公职人员身份作为犯罪主体的，应由监委专属管辖，公安机关和检察机关不再有管辖权，如滥用职权罪，玩忽职守罪，国有公司、企业、事业单位人员滥用职权罪等。

其次，对于检察机关管辖的司法工作人员渎职犯罪，修改后的刑事诉讼法规定: “人民检察院在对诉讼活动实行法律监督中发现的司法工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供.非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪，可以由人民检察院立案侦查。”2018年11月，最高人民检察院制定《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》，共列举了狗私枉法罪、刑讯逼供罪、私放在押人员罪等14个罪名可以由检察院管辖。其中滥用职权、玩忽职守两罪，属于非司法工作人员滥用职权侵犯公民权利、损害司法公正的，应由监委管辖，另外非法拘禁、非法搜查两罪，非司法工作人员实施的，应由公安机关管辖。检察机关立案侦查上述犯罪，发现犯罪嫌疑人同时涉嫌监委管辖的职务犯罪的，一般应以监委为主调查，检察院予以协助。经沟通，认为全案由监委管辖更适宜的，检察院应当撤销案件，将案件和相应职务犯罪线索一并移送监委；认为由监委和检察院分别管辖更为适宜的，检察院应当将监委管辖的相应职务犯罪线索移送监委，对依法由检察院管辖的犯罪案件继续追查。

（三）规范协调：党的纪律、行政法规与刑法的衔接与界限。为保持法律体系的稳定性和统一性以及有效降低立法成本，监察机关采取“法纪共治”的工作方式，即采取从违纪、违法到犯罪的“过滤”式的处理模式，对于一般轻微违纪违法行为运用“四种执纪形态”批评教育和帮助:对于较为严重的违纪或违法行为则运用党的相关纪律和行政法规进行依法处理：对于涉及犯罪的则移送司法机关审查起诉。这里就涉及到两个问题：一个是纪法衔接的问题，尤其是党的纪律、行政法规与犯罪（贪污贿赂罪、渎职罪）规范之间的合理接：另一个是纪法区别的问题，监察机关不是司法机关，一旦发现职务犯罪线索，经立案调查证实后必须移交检察机关进行依法审查和提起公诉。同样，违纪(违法)也不等于犯罪确定渎职犯罪必须经过法定程序，依法审判。据此，应在程序规范和组织结构上贯彻违法违纪与犯罪相分离，进一步明确纪律与刑法之间的边界。如此一来，一方面可以保持法纪与刑法（渎职罪）的一惯性与协调性；另一方面，防止法纪模糊损害罪刑法定原则，实现打击犯罪与人权保障之间的平衡。

（四）刑法边界：罪刑法定原则的坚持。

监委对职务犯罪（违法、违纪）行为的查处，改变了以前以检察机关为主体的程序性调查，即检察--审判，检察机关负责侦查和起诉，不进行实质性处理；监察机关--监察、处置或移送，监委对职务犯违法（违纪）行为进行查处与调查双重处理，对职务违法性进行实质审查，在违法性判断层面进行过滤、筛选与分别处理。在这个意义上，虽然加强了渎职犯罪的预防与打击力度，但是根据以保护法益为目的的现代刑事法治精神，刑法不仅是守法公民的大宪章，也是犯罪人的大宪章，刑法同时承担着打击犯罪与保障人权的双重使命，在这个立场下渎职罪在入罪方面要兼顾打击犯罪与保护人权的适度协调，坚守罪刑法定原则、坚持刑法的谦抑精神就成为必然选择。因此，在监察体制改革的背景下，充分考虑到监察机关对渎职（违纪、违法）的实质性判断，在渎职罪的适用与把握过程中要严守渎职罪具体罪名构成要件符合性判断这个底线，司法机关更要坚持罪刑法定原则。

二、监察调查方式适用问题审视

（一）监察调查与刑事侦查的关系

监察调查与刑事侦查措施二者均为追诉职务违法犯罪的方式与手段，本质上的区别不大，因此《监察法》中关于调查措施的规定基本参照《刑事诉讼法》侦查措施的规定。但是，在《监察法》的规定中，有四种（调查）侦查措施的规定存在明显的不同：一是查询、冻结措施的适用范围仅限于严重职务违法或者犯罪，二是搜查措施由监察机关自行决定并执行，《监察法》中未设置无证搜查的情形；三是监察机关可自行决定并适用技术侦查措施，无需通过公安机关或国家安全机关等有关部门执行经；四是《监察法》中仅设定了留置这一项限制人身自由的强制性措施，不存在替代性措施，相对于《刑事诉讼法》的五种强制性措施而言，监察机关在这方面缺乏手段的变通性和灵活性。此外，经上级监察机关批准后，留置措施的最长期限可至六个月，强制性相当严厉，在实践中，极端的调查措施可能会损害被调查人的权利。

（二）律师帮助权的缺失

在原检察机关的职务犯罪侦查权转移至监察机关后，为了高效侦破案件，排除可能的干扰，同时防止被调查人串供、隐藏、销毁证据，《监察法》并未赋予被调查人配套的程序性权利--律师帮助权。这种缺失明显存在权力与权利、权力与义务的严重失衡，尤其是在留置措施的强制程度几乎相当于逮捕、期间长达数月的情形下。相比而言，我国《刑事诉讼法》则建立了相对完善的人权保障制度，其第34条规定“犯罪嫌疑人自被侦查机关第一次讯问或者采取强制措施之日起，有权委托辩护人”，保障了犯罪嫌疑人的防御权和对抗权，同时矫正侦查机关可能存在的不当行为。由此可以看出，监检两机关的在人权保障程度上存在一定的差异。

同时，在司法实践中，监检机关对于该程序性权利的落实情况不尽相同。一般而言，在监察机关合并管辖模式下，被调查人基本上不享有律师帮助权；在分别管辖模式下，监察调查程序中被调查人不享有该项权利，在检察侦查程序中当事人有权利获得律师相应的法律帮助。但是，在部分地区的（调）侦查实践中，监察机关为了继续构建封闭式的留置环境，不允许检察机关管辖案件的律师介入来为被调查人提供法律帮助。此时《刑事诉讼法》赋予犯罪嫌疑人的律师帮助权被一并剥夺。

三、监检机关办案之现实因素

监察体制改革后，检察机关保留了特定的职务犯罪侦查权作为提高诉讼监督职能的有力支撑，然而，当前的牵连管辖制度的适用不符合监检机关（调）侦查案件的现状，同时也未能满足检察机关行使侦查职权的客观需要，导致两机关之间针对牵连案件管辖权发生了颇多的争议。

具体来说，监察机关通过整合行政监察、预防腐败、检察机关职务犯罪侦查等多方反腐败力量，划归和转隶反贪反渎及职务犯罪预防部门等机构和人员，具备了侦办职务犯罪案件的高效力量。另一方面，反贪反渎人员的转隶导致检察机关开展侦查工作的三股力量仅剩下刑事执行检察部门，侦查力量非常薄弱，即使市级检察机关也可能无法组织一个有效的侦查队伍。这种侦查资源过于匮乏的状况又导致检察机关可能无法适用分别管辖模式来独立承办案件，需要由监察机关对大多数相牵连的案件进行一并处理。这直接限制了检察机关侦查权的适用空间，影响其设置侦查权能目的的实现[]。

此外，监检两机关在获取线索渠道方面存在较大差异。在司法实践中，检察机关发现案件线索局限于“对诉讼活动实施法律监督的过程中”，信息来源渠道相当狭窄，导致获取的案件数量有限，无法充分发挥其侦查权能的作用。而监察机关获取职务违法和职务犯罪行为的线索渠道则非常广泛，在监察体制下，由于“监察全覆盖”的原则，各级国家机关均配置了监察官员，其获取的线索和信息更加及时、全面。另一方面，在司法实务中，监察机关时常在执法执纪时发现检察机关管辖的特定职务犯罪线索，但是现阶段《监察法》仅确定了单向移送制度，未对前者做出对外移送线索的要求。该项制度进一步限制了检察机关获取线索的来源。

因此，现行监检机关牵连管辖制度的规定与两机关的实际情况相脱离的这种情况，会导致监检机关从现实的办案需求出发，形成一套不同于牵连管辖制度的工作方式。例如，在前述状况下，检察机关基于侦查资源和行使检察权的权衡，可能会选择与监察机关争取特定职务犯罪案件的管辖权，或者囿于侦查能力的不足而推诿管辖权，由此引发了二者之间的（调）侦查管辖权冲突。