新世纪新阶段民族经济政策对东北沿边地区经济发展的影响

导论

一、研究目的和研究意义

沿边，从一般意义上说是一个地理概念，指一个国家在大陆上国土的边缘地区，是一个与“沿海”相对应的概念。我国的沿边地区，指我国大陆同周边国家接壤的地域范围。

我国的内陆边境线有1.9万公里与14个国家相毗邻，涉及9个省自治区和 135个边境市县。民族自治地方有107个，居住在边境地区的少数民族有35个, 将近全国少数民族总数的2/3,并且少数民族人口占当地总人口的51%。需要指出的是沿边地区的民族分布最具特点的就是跨境民族。有30多个少数民族与周边国家和地区的民族有相似的特点。因此，跨境民族具有的民族性、国家性、群众性和复杂性的特点所涉及到的民族问题，不同于一般的政治、经济、文化问题, 而是一个综合性的民族问题。因此，加快沿边地区发展对于推进地区的改革和建设、对于边疆地区的稳定和繁荣、保持党和国家的长治久安是一个事关全局的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义。

我国沿边地区的发展与稳定牵动着党和国家及全国人民的心。2008年西藏拉萨“3.14”事件，2009年新疆乌鲁木齐“7.15”事件，中印边界局势的紧张，缅甸果敢地区军事事件，朝核危机等，屡屡显示沿边地区的不和谐因素仍然存在且时有激化的危险。沿边地区的发展与稳定直接关系到我国经济社会科学发展与构建和谐社会的大局。因此沿边地区的发展是事关我国21世纪全面、协调、可持续发展战略的实现。沿边地区又快又好的发展，势必对我国全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会产生深远的影响。

我国的特殊地缘政治及复杂的自然，宗教，文化，经济，社会，外交和安全等方面，构成了沿边地区的特色环境与发展实际。长期以来，我国沿边地区作为边远地区，远离国家经济政治中心，受国际关系、国家政策等因素影响，其大部分地区的经济发展基础弱、基数低，发展水平远落后于当地乃至全国平均水平，而且差距还在逐渐拉大。由于交通不便、人才奇缺等原因，大部分沿边地区长期与“老少边穷”联系在一起。

因此，大力发展沿边地区的经济已成为从国家战略的高度和民族复兴高度去

重视和落实。沿边地区的发展对全面建设小康社会，推进区域发展战略，民族发展战略，对维护国家经济安全等均有深远影响。因我国地域辽阔，整个沿边地区根据各区域的人文、地理、天然资源及历史和现实特征，把整个沿边地带分为五个板块，这五个板块分别是东北板块、北部板块、西北板块、西南板块和南部板块，分别代表东北沿边地区、北部沿边地区、西北沿边地区、西南沿边地区、南部沿边地区。因篇幅所限，本本仅针对东北沿边地区的发展情况结合少数民族经济政策来进行研究。

二、相关研究综述

（一）国内研究动态

我国处于新世纪新阶段，越来越多的学者开始关注我国沿边地区的发展，他们结合我国东部和沿海地区的发展经验，对沿边地区如何发展进行了有益的探索，这方面的相关研究成果有：

1.政策方面：金炳镐著《跨界民族与民族问题》（中央民族大学出版社， 2010）、；《新中华民族政策60年》（中央民族大学岀版社2009.7第1版）；王德清著《中国少数民族地区开发的战略意义及政策保障研究》（西南师大出版社， 2003年8月第1版）等。主要对新中国成立60年我党在民族经济政策随着改革开放，并建设有中国特色社会主义建设的深入相应的做出了哪些调整做了系统的介绍。

2.发展理论方面：邢军的《地缘政治与中国沿边大战略》（北京知识出版社出版，2007年12月第1版）、《我国沿边地区发展指导思想研究》（中共中央党校岀版社，2005年6月第1版）、《我国沿边文化研究》（中国档案岀版社，2005 年8月第1版）等。主要是着重强调沿边经济建设不是简单的发展经济，而是从整个国家的战略角度去审视和重视，以胡锦涛总书记提出的“构建和谐社会” 的主题着手，提出要构建和谐沿边战略带的问题。

3.经济学方面：崔玉斌的《中国第二轮沿边开放的战略取向》（中外经贸合作网2010）,侯景新李明肖的《中国西北东北西南地区沿边开放比较分析》（经济纵横1994、汤秀莲：《东北亚经济发展中的中、日、韩自由贸易区》（南开经济研究，2004年第6期）等等与此相关的论文更是颇丰，在此不一一列举。主要分析近年来沿边经济发展的情况，通过发展中产生的问题提出有可行性操作的

建议。

（二）国外研究动态

西方关于沿边地区发展有比较系统的研究，最早见于边疆理论，其中又以开创了 “边疆学派”的美国历史学家费里德里克•特纳（F.Tuner）为代表。而西方边疆理论除了出现在“边疆学派”这样的专门学派的理论中，也散见于历史学、地理学、经济学、政治学、国际法、地缘政治学等学科的论著中，有的还体现在边界划分、殖民扩张的实践及其文件中。具体而言，西方学科领域中涉及沿边地区发展的理论除边疆理论外，主要还有协调发展理论、贸易分工理论、区域合作理论、产业选择理论、地缘经济理论、地缘政治理论及空间经济学理论、系统科学等学科的基本理论、观点和方法等。下面简单介绍一下西方提出的几点理论的观点：

边疆理论。边疆理论主张，经济的发展是随着地域开放性的递增而层层推进的，愈加开放的地区，发展得愈早，而相对封闭的边疆地区，发展的相对缓慢。但随着沿边地区的逐步发展，也会显现出其在就业吸纳和产业升级方面的影响。一方面，经济的发展能够吸引其他地区的劳动者向沿边地区流动，减轻其就业压力；另一方面，劳动力的聚集，使得分工更为细化，为技术升级和产业升级提供了条件。此理论的借鉴启示是：沿边地区的发展与内陆地区的发展是分不开的，落后的边疆地带，同样受到发达的沿海地区和内陆经济较发达地区的辐射，尽管这种辐射需要通过一层层的经济带动来体现，但“在内联上求发展”应是沿边地区发展的重要方式。

区域经济理论。区域经济理论是研究生产资源在一定空间（区域）优化配置和组合以获得最大产出的学说。生产资源是有限的，但有限的资源在区域内进行优化组合，可以获得尽可能多的产品。此理论大体分为平衡发展理论和不平衡发展理论。平衡发展的理论的岀发点是为了促进产业协调发展和缩小地区发展差距，更多的是基于区域具备平衡发展条件的假设，而事实上一些欠发达的边沿地区不可能拥有推动所有产业同时发展的雄厚资金。如果少量资金分散头发到所有产业，则沿边区域内优势产业的投资得不到保证，不能是沿边经济社会发展获得好的效益，其他产业也不可能发展起来。所以平衡发展理论缺乏可操作性。但其对指导沿边经济发展还是具有重要指导意义的。

不平衡发展理论。各国和各地自然资源禀赋存在差异性，社会资源配置也呈现非均匀性，因此，经济发展在区域空间上的差异是客观存在的。从资源的稀缺性，社会配置资源的差异性以及区域之间存在的其它差异角度看，区域经济平衡发展是可行的，应该集中有限资源和优势资源重点发展具有比较优势的重点区域和部门，然后通过这些区域和部门带来的外部经济效应带动整个区域的经济发展。不平衡经济增长理论揭示了国家或区域经济增长过程中不可避免的现象，是指导世界各国，尤其是后进国家的经济发展具有现实意义。当前在国家进行社会主义市场经济体制建设过程中，区域之间的差距越来越大，因此从国家宏对经济增长战略角度和战略思维上，区域差距问题己经成为当前制约国民经济的重要因素。此理论的借鉴启示是：对沿边的内部经济增长具有非常重要的理论意义和实践意义。

协调发展理论。就是既要强调经济的增长，同时也要兼顾社会、文化和人的发展，且保护生态环境的完整性。传统发展理论致命缺陷是忽视人在社会发展中的地位和作用，从而在讨论物质财富和经济增长时，见物不见人，虽然在一定时期内带来了经济的快速增长，便随之而至的一系列复杂的社会问题也极大的困扰了西方社会。经济失衡、通货膨胀加剧，失业人数增加等，突出的是分配不公和贫富相差悬殊，经济的增长并没有给所有人带来生活的富足，而由于片面追求经济增长，造成对资源的掠夺性开采和浪费，从而使生态系统遭到破坏，造成环境污染和其它社会问题，影响人类的生存。在这些问题日益突出而制约经济增长时, 西方人开始总结现实发展的教训，反思和批判自已的发展观念。明确提出发展的目的是“促进该共同体每个个别成员的个性全面发展”，“普遍地重视人则是一个社会能够正常运作和保持稳定的关健之一。此理论的借鉴启示是：沿边地区从西方协调发展的各种理论和实践中吸取经验和教训，在现代化发展过程中，摒弃以往单纯强调经济增长的思路，真正贯彻落实科学发展观，实现经济、社会、环境和人的协调发展。

贸易分工与区域合作理论。在经济发展初期，由于专业化带来的收益流的贴现值低于由专业化引起交易成本增加所导致的现期效用的损失，因此专业化水平将很低，随着时间的推移，生产的熟能生巧效应将使专业化带来的收益逐渐增加, 因此将会出现一个较高的专业化水平，内生比较优势随之不断增强。区域合作是

与区域分工相伴而产生的，正是在区域分工的深化过程中，各区域经济发展的专业化倾向曰益突出，伴随着区域之间竞争的加剧，也出现了区域之间相互依赖程度的加深。出于各自发展利益的需要，区域之间在分工的基础上就必然要开始寻求合作。

产业经济理论。此理论有两方面内容，即产业布局理论和产业选择理论。就产业选择理论来说，奠基者罗斯托从研究经济史出发，探讨经济发展理论，强调主导产业的作用，并用来解释现代经济增长。这就是以主导部门的优先发展来带动整个区域经济“起飞”，首开了主导产业选择理论之先河。他认为正确选择和培育主导产业是经济成长（发展）中实现经济“起飞”的基本条件。罗斯托在认定经济本身以及社会价值发生重大变化的同时，还特别强调政治方面的因素对主导产业发展的重要作用。此理论的借鉴启示是：从主导产业选择理论出发，沿边地区经济发展目标的实现迫切需要结合自身的区域优势、特色和市场需求，选择和培养适应本地区生产力发展水平的特色产业作为主导产业，在产业发展上突出重点，带动其他产业的发展，进而带动区域经济的发展。

地缘政治与地缘经济理论。地缘政治理论和地缘经济理论是从地理学的角度研究、探讨地理因素是怎样在不断变化的国际关系中发挥作用的，二者不同之处在于是从政治的角度还是从经济的角度。由于边疆和边界在地缘经济和地缘政治中是重要的要素，因此，地缘首先在于缘海、缘边。地缘经济学注重的是一国或一地区经济发展与地缘变量间的相互关系，地缘关系与经济现象是地缘经济学所揭示的一个核心原理，即国家或地区间由于地域上的邻接性而产生地缘经济关系，它通常有两种表现形式：联合和合作即经济集团化；对立乃至彼此遏制、互设壁垒等。前者被称为互补关系，后都被称为竞争关系。随着冷战的结束，位于 “世界事务中央舞台”的国家间的竞争已经从过去的政治和军事舞台转移到了经济舞台。虽然追求国家利益的天性没有变化，但国家间竞争的手段已经不同，在过去的地缘政治年代，国家通过在世界政治的大棋盘上纵横揮阖或占领地盘发挥外交影响力。但冷战后国家间竞争的手段已经变为通过国家调控、参与等手段来占领世界经济版图，提高目标市场的占有率。国家安全观念正从传统的军事力量均衡扩大到经济领域，商业与技术力量同军事力量一样，都是国家实力与影响的重要组成部分。此理论的借鉴启示是：沿边地区作为我国的前沿阵地，即担负着

国家安全职能，又是国家对外开放的前沿，处理好国家政治和经济关系，沿边地区负有更为重大的责任。

系统科学与战略性思维的观念。战略思维是从宏观总体、长远发展和根本基础上来认识和把握全局的思想方法。通常，成功的战略思想总是依赖于更为进步的科学理念。所以战略思维总体是对某种先进的科学理念和创新的哲学思维的认识和把握。综合运用战略性思维的同时，必须树立系统论的基本观点和方法。此理论的借鉴启示是：运用系统性观点和战略性思维，我们至少可以在以下几个方面获得借鉴和启示：应当保持沿边稳步而全面地发展，避免不顾全局的冒险式超速增长；要充分重视沿边基础建设，提前进行基础性准备；注意在沿边发展的最好时期实施战略性调整，切勿等到发展进入了停滞或衰落期才对基础建设实施调整，最终导致发展的崩溃。

机制设计理论。机制设计理论所讨论的问题是，对于任意给定的一个经济或社会目标，在自由选择、自愿交换的分散化决策条件下，能否并且怎样设计一个经济机制（即制定什么样的法偉、法则、政策条令资源配制等规则）使得经济活动参与者的个人利益和设计者既定的目标相一致。此理论的借鉴启示是：可运用此理论有效地消除信息不对称问题，设计出一种激励兼容的制度，处理好沿边地区与内地、沿边地区与周边国家之间的关系，才能更加有效地促进沿边的建设进程。

三、主要研究内容和方法

本论文将以中国共产党民族纲领政策为指导和结合，从中国少数民族经济政策去解读东北沿边经济发展。本论文共分五个部分，除绪论外，包括四个部分的内容。

绪论部分通过介绍中国沿边地区的特殊性和当今世界经济一体化格局的背景，论述发展沿边经济的战略意义。并叙述国内外的研究动态和相关理论，进一步论述解决东北沿边经济发展问题的理论方面的借鉴启示。

第一部分，介绍中国少数民族经济政策和东北沿边地区的概况。首先，讨论了民族经济政策的概念及其基本原则。我国的具体国情有其特殊性，对我国民族政策的定义不仅应该参考民族政策的一般概念，还应该结合我国的具体国情。根据我国的具体国情，可以将民族政策定义为：民族政策是党和国家为解决国内民

族地区和少数民族的各类民族问题，调节民族关系，实现国家利益和民族利益，所采取的一系列行动纲领、准则和措施。以“坚持各民族共同繁荣发展”这一根本立场为依托，我国民族经济政策的制定和实施有以下基本原则：坚持国家帮助和少数民族自力更生相结合、坚持实现国家利益和照顾少数民族利益相结合、坚持给予优惠政策和逐步完善市场体系相结合、坚持总体布局和局部放宽相结合。其次，对少数民族经济政策的内容从时间的跨度上分三个时期进行介绍，即改革开放初期、社会主义市场经济阶段和新世纪新阶段。其中着重介绍了新世纪新阶段以来的民族经济政策，其内容主要有：进一步深化以转移支付为主的民族财政政策、进一步调整边境贸易政策、进一步完善对口支援政策、全面实施西部大开发战略、全面落实“兴边富民行动”、采取扶持人口较少民族发展的政策、采取鼓励民族地区发展经济开发区的政策。最后，从自然、地理、行政、民族分布、经济水平、战略地位和发展优势等方面，对东北沿边地区的概况做了介绍。

第二部分，分析了新世纪新阶段民族经济政策对东北沿边经济发展所起的促进作用。从财政收支、固定资产投资、边境贸易、扶持人口较少民族发展和提高居民收入等五个方面，结合具体的统计数据做了论述。第一，民族财政政策促使东北沿边地区财政能力增强。进入新世纪新阶段以后，东北沿边地区的财政总收入呈快速上升趋势，地方财政支出则保持相对稳定甚至略有下降，财政总收入和地方财政支出的不同变动趋势体现了民族经济政策发挥的作用。第二，民族优惠利率政策促使东北沿边地区固定资产投资快速增长。进入新世纪新阶段以来，东北沿边地区的全社会固定资产投资呈上升趋势，且上升的势头强劲，增速较快，国家的民族经济政策中的优惠利息政策，强有力地促进了东北沿边地区的固定资产投资。第三，边境贸易政策促使东北沿边地区的边境贸易迅速发展。进入新世纪新阶段以后，东北沿边地区的规模以上工业企业单位数迅速增多，工业总产值快速提高，资产合计和利润总额也呈现逐渐增多的趋势。在边境贸易方面的民族经济政策促进了东北沿边地区边境贸易的发展，使东北沿边地区的规模以上工业企业数量增多、盈利能力增强。第四，扶持人口较少民族发展的政策促进了东北沿边地区中人口较少民族的发展。在扶持人口较少民族政策的支持之下，东北沿边地区人口较少民族的经济状况在逐渐向利好的方向发展，人口较少民族的生活状况不断得到改善。第五，兴边富民行动促使东北沿边地区经济增速加快、居民

生活水平提高。进入新世纪新阶段以后，在兴边富民政策的推动下，东北沿边地区的经济增长速度加快，且明显高于同时期我国的国内生产总值增速；单位从业人员的报酬和在岗职工的工资呈现上升趋势，进而使城镇居民的生活水平提高; 农村居民的人均纯收入呈现上升趋势，农村居民的生活水平提高。

第三部分，论述少数民族经济政策在影响东北沿边经济发展中存在的问题。通过延边朝鲜族自治州及环春市的案例进行阐述。这些存在的问题主要从影响东北沿边地区经济发展中的非经济因素和经济因素两个方面进行分析。非经济因素问题包括：其一，地缘政治对经济稳定发展有制约。东北沿边地区的发展以及东北亚区域次区域经济合作必定会受紧张起伏的复杂的东北亚地缘政治和经济环境的制约。其二，生态保护短期对资源型产业有冲击。东北沿边地区长期依赖资源发展资源型产业,形成一定的产业惯性。生态环保措施对产业惯性的短期冲击, 也导致了对资源型产业的短期冲击。其三，民族问题对经济社会和谐发展有影响。民族问题是社会总问题的一部分，其对东北沿边地区经济社会发展会产生不利影响。其四，观念意识落后对地区企业发展有阻碍。它是阻碍东北沿边地区企业发展的深层次原因之一。经济因素问题包括：边境贸易质量一般、规模小、结构档次低、政策体制有障碍等问题；口岸建设不完善、运行不稳定、开发不均衡、功能雷同、整体效益不突出等问题；地理环境障碍、基础条件落后导致投资成本高昂等问题；人口流失严重、劳动力及科技人才缺乏等问题；与腹地和毗邻地区区域合作不强、互动发展不足等问题。

第四部分，提出解决东北沿边经济发展中存在的问题的对策。也是通过延边朝鲜族自治州及瑋春市的案例进行介绍。这些对策主要从非经济对策、经济对策和战略对策三个角度进行阐述。非经济方面主要是；其一，贯彻民族政策，促进和谐。贯彻发展型民族政策，不再仅仅注重民族地区经济社会发展的稳定，还要兼顾建设一个繁荣发展的民族地区。其二，发挥地理区位优势，尤其是口岸及通道优势和客货航线优势，拓展合作。其三，防止人口流失，“强民固边”。可因地制宜在地区发展规划框架下制定适度倾斜社会发展政策，如将规划地区的人口均作为规划区特殊产业人员，给予编制、税收、就业等方面的政策倾斜。经济方面主要是：加强区域合作，活跃边境贸易；加大政策、资金扶持力度，支持东北沿边地区的各项建设；深化资源开发，完善资源产业链，减少对资源的依赖程度,

大力发展替代产业，实现城市可持续发展。战略方面主要是；以边境地区为依托, 深化区域合作与内联互动；以边境贸易为基础，推动建立东北亚自由贸易区；以长吉图为开发开放先导区，大力推进图们江区域合作开发。

结语部分从国家发展“十二五”规划和胡锦涛总书记“在边字上做文章，在开放上下工夫，在内联上求发展”指导思想两个方面总结党和国家对沿边地区发展的高度重视，将少数民族经济政策对东北沿边经济发展的重要作用，进行了战略延伸。

研究方法：研究方法乃是论文完成研究预期目标的途径和工具。本文采取了文献研究法、实地调查法、跨学科研究法、理论联系实际法、案例分析法等。运用文献研究法和实地调查法，收集、整理国家和自治区，自治县具体的民族经济政策和改革开放以来这些地区的经济发展的具体数据作为参考去总结当前的问题点和难点。运用跨学科研究法，涉及民族学，历史学，经济学，行政学，政策学的理论知识和方法探索沿边经济发展的问题之所在。并去解析问题产生的原因和探索解决的方式方法。其中穿插着具体的案例去论证政策的推动作用，用具体的案例去说明发展中确实存在的问题。用案例去解析是用什么具体方法去解决问题的。从而用科学的态度去客观的分析和论述当前我们需要的重视的问题。

四、概念界定及相关问题说明

本文研究的主题是民族经济政策对东北沿边地区经济发展的影响，为了便于研究，本文先对“民族经济政策”和“东北沿边地区”这两个概念进行界定。

民族经济政策是民族政策的一个重要组成部分，结合我国的具体国情，并参考相关学者的论述，本文将民族经济政策的概念界定为：民族经济政策是党和国家以及各地各部门为使民族地区和少数民族达到一定的政治、经济和社会目标而制定的调节民族地区和少数民族经济关系、经济活动的准则、规范和办法。

本文把“东北沿边地区”这一概念界定为“东北地区的33个沿边县市区。” 沿边地区可以从两个基本的区域层次来界定，一个是省区级，一个是县市区级。本文的研究对象是东北沿边地区。从省区级的角度来界定，东北沿边地区包括黑龙江、吉林和辽宁三省。从县市级的角度来界定，东北沿边地区包括33个沿边县市区。因为沿边县市直接与其他国家相邻，是沿边地区开放开发的直接作用区域，受对外开放政策的影响程度最深，所以，本文所研究的东北沿边地区以县市

级来界定。本文所界定的东北沿边地区，指的就是东北地区的33个沿边县市区。

本文所采用的数据主要源自《中华民族统计年鉴2007》、《中华民族统计年鉴2008》、《中华民族统计年鉴2009》和《中华民族统计年鉴2010》。这些年鉴里提供的各项陆地边境县分地区数据，是至今能找到的关于本文研究对象“东北沿边地区”的较全新的的数据。东北沿边地区包括黑龙江沿边地区、吉林沿边地区和辽宁沿边地区，本文对这三个地区的数据求和，得出东北沿边地区的数据。本文在分析数据的过程中，还参考了《中国统计年鉴》(2000-2011)和《中国民族统计年鉴》(2000-2006)。

第一章新世纪新阶段民族经济政策和东北沿边地区概述

第一节民族经济政策的概念及其基本原则

一、民族经济政策的概念

民族经济政策是民族政策的一个组成部分，对民族经济政策概念的研究需要首先探讨民族政策的概念。可以从广义和狭义两个角度，对民族政策的一般概念进行讨论。狭义的民族政策可以定义为“政治主体为规范国家范围内的民族事务而采取的策略、准则和措施” 1。从广义的角度来看，民族政策则既应该包括民族政策主体制定民族政策的思想和观念，也应该包括民族政策主体处理民族关系的具体措施、方法以及制度。* 2 3 4

我国的具体国情有其特殊性，对我国民族政策的定义不仅应该参考民族政策的一般概念，还应该结合我国的具体国情。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。'我国实行的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，它既不同于西方国家的两党或多党竞争制，也有别于有的国家实行的一党制。“因此，我国的民族政策既有应当考虑民族问题的轻重缓急和国内外形势，也应该遵循一定的政治路线；既应当能够促进少数民族和民族地区的发展，也应当能够体现中国共产党和广大人民群众的利益。有的学者'对多民族国家内的政党等政治组织的民族政策进行研究，认为这样的民族政策只有在上升为国家民族政策后，才能取得国家意志的形式，才具有普遍的意义, 才能在调整民族关系、处理民族问题中发挥重要作用。我国实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，中国共产党的民族政策和国家的民族政策具有同等重要的地位和作用。根据我国的具体国情，可以将民族政策定义为：民族政策是党和国家为解决国内民族地区和少数民族的各类民族问题，调节民族关系，实现国家利益和民族利益，所采取的一系列行动纲领、准则和措施。6

'沈桂萍、石亚洲：《民族政策科学导论》，中央民族大学岀版社1998年版，第20页。

2田继洲：《中国历代民族政策研究》，青海人民岀版社1990年版，第404405页。

3中华人民共和国宪法，第一条。

4中华人民共和国国务院新闻办公室，《政府白皮书：中国的政党制度》，2007年11月。

5周平：《民族政治学》，高等教育出版社2003年版，第79页。

°龚志祥，《民族政策过程及实证分析》，中央民族大学出版社，2010年第1版，第17页。

根据民族政策的内容不同以及所要解决的民族问题不同，可以将民族政策分为民族政治政策、民族经济政策、民族社会政策、民族教育政策、民族科技政策、民族文化政策等。民族经济政策是民族政策的一个重要组成部分，结合我国的具体国情，并参考相关学者的论述7,本文将民族经济政策的概念界定为：民族经济政策是党和国家以及各地各部门为使民族地区和少数民族达到一定的政治、经济和社会目标而制定的调节民族地区和少数民族经济关系、经济活动的准则、规范和办法。

我国的民族经济政策是国家为发展、扶持、帮助少数民族和民族地区发展经济而实行的政策，包括宏观和微观两个层次，涉猎范围涵盖民族地区和少数民族的一切经济活动领域。为帮助少数民族和民族地区发展经济，我国的民族经济政策不断发展演变，党和国家相继出台了一系列促进民族地区工业、农业、商业、财政、金融、贸易等领域发展的政策措施。

二、民族经济政策的基本原则

坚持各民族共同繁荣发展，是中华民族政策的根本立场。中华人民共和国宪法中关于民族问题的规定，是我国制定和实施民族政策的基本依据和最基本的原则，代表我国民族政策的根本立场。宪法序言中规定，我国是全国各族人民共同努力缔造的统一的多民族国家。平等、团结和互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续被加强。在维护民族团结的各项斗争中，既要反对大民族主义，其中主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。国家需要尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣发展。宪法第四条规定，我国各民族一律平等。国家要保障各少数民族的合法权利和利益，维护和发展各民族的团结、平等、互助关系。禁止对任何民族进行歧视和压迫，禁止一切破坏民族团结和制造民族分裂的行为。国家要根据各少数民族的特点和需要，帮助各个少数民族地区加速经济和文化事业的发展。各少数民族聚居地实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各少数民族自治地方都是我国不可分离的部分。各民族都有使用和发展自己的语言文字的各项自由，都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。如果把宪法中关于民族问题的规定浓缩成一句话，那就是：我国始终坚持各民族共同繁荣发展。

民族经济政策是民族政策的一部分，“坚持各民族共同繁荣发展”当然也是

7龚志祥，《民族政策过程及实证分析》，中央民族大学出版社，2010年第1版，第32页。

中华民族经济政策的根本立场。以这一根本立场为依托，我国民族经济政策的制定和实施有以下基本原则：

第一，坚持国家帮助和少数民族自力更生相结合。

由于历史的原因，我国少数民族地区的科学技术发展水平普遍落后，基础设施建设相对匮乏，居民的受教育水平较低，可依赖的产业和稳定的经济增长点相对较少，因而经济发展水平普遍较低。与我国其他地区相比，少数民族地区的经济发展起步较晚，基础差，底子薄，人力、物力、财力匮乏，经济发展势头相对较弱。如果没有国家的帮助和扶持，少数民族地区的经济发展程度很难赶上其他地区的水平。所以，为实现各民族和各地区的共同繁荣发展，就必须对少数民族和少数民族地区进行帮助和扶持。国家可以帮助少数民族地区建设交通、采掘、水利等基础设施，可以为少数民族地区提供资金、技术和人才资源的支持，从而帮助少数民族地区构建发展经济的基础。国家的帮助只是为了提高少数民族地区居民的自力更生能力，少数民族地区经济的发展最终还是要依靠少数民族地区居民自身的强大。在国家对少数民族地区给予帮助时，应把对少数民族地区的扶持政策与对少数民族地区居民自力更生的鼓励相结合。

第二，坚持实现国家利益和照顾少数民族利益相结合。

少数民族地区普遍拥有丰富的自然资源，对这些自然资源的开发既能实现国家利益，又能帮助当地居民脱贫致富，为当地带来新的经济增长点。在具体实施的过程中，由于国家为少数民族地区提供了人力、物力、财力和技术支持，所以在利益的分配中往往居于支配地位。如果没有严格的规定，就往往会出现“国家实现的利益多，少数民族地区实现的利益少”这种状况。而且，在对少数民族地区自然资源进行开发的过程中，有时会给当地居民的生产和生活带来一定的影响，甚至会在一定程度上影响当地的生态环境。因而，在开发少数民族地区的过程中一定要兼顾国家利益和少数民族地区的利益。在这方面，中国政府明确规定: 在民族地区安排基础设施建设项目时，要适当减免地方配套资金；在民族地区开发资源、建设企业时，要照顾当地的利益，照顾少数民族的生产和生活；对输出自然资源和为国家生态平衡、环境保护做出贡献的民族地区，要给予一定的利益补偿，在补偿的比例上，国家也对少数民族地区进行倾斜，国家在1994年将中

央与自治区对矿产资源补偿费的分成比例调整为4： 6（其他省市为5： 5）驚2004 年，国家为了兼顾被开发地区在生态环境方面的利益，开始建立生态建设和环境保护补偿机制。

第三，坚持给予优惠政策和逐步完善市场体系相结合。

要在对少数民族地区进行扶持，给予少数民族地区优惠政策的同时，坚持在少数民族地区实行改革开放，使其逐步建立和完善市场经济体制，增强其内在的活力，从而在少数民族地区形成具有自我调节、自我发展的相对独立且相对完善的市场经济体系。改革开放三十多年以来，少数民族地区经济发展水平相对落后的一个主要原因，就是其市场经济起步相对较晚，局域市场难以和国内及国外市场相对接，少数民族地区内产业的竞争力赶不上时代发展的潮流。少数民族地区在经济发展方面需要向东部沿海地区“取经”。东部沿海地区之所以能够实现相对较髙的经济发展水平，就是因为他们利用了改革开放初期的发展契机，逐步建立了较为完善的市场经济体制，使得全国乃至全世界的生产要素都向他们那里流动，从而实现了经济社会的良性循环。现在，西部大开发战略也为少数民族地区提供了一个非常好的发展契机，少数民族地区应当利用这一契机，尽快完善市场经济体系，以促进地区经济的发展。

第四，坚持总体布局和局部放宽相结合。

我国不同的少数民族地区之间，自然地理环境不同，风俗习惯和民族关系不同，经济结构不同，生产生活条件不同，生产力水平差异较大。因此，各民族地区在发展经济时，只有在对本地区的民族特点、地区特点和产业特点进行实事求是的考察之后，才能结合本地区的实际情况制定出适合本地区的路线、方针和政策。在国家层面上，既要坚持国家总体布局，又要在政策上放宽，允许各民族地区对有利于本地区的方式方法进行试验。在各民族地区的层面上，各民族地区要从本民族的实际出发，因地制宜，宜农则农、宜牧则牧、宜林则林、宜工则工，合理地确定本地区的发展方向，并以主业带动多种经营，以充分发挥本地区的优势，合理地发展本地区的经济。

*吴仕民：《中华民族政策读本》，北京，中央民族大学出版社，1998年，第89页。

第二节改革开放初期到社会主义市场经济阶段民族经济政策

的基本内容

一、改革开放初期民族经济政策的基本内容

“文化大革命”的结束和十一届三中全会的召开，为我国迎来了“以经济建设为中心”的改革开放新时期。改革开放时期既是社会主义建设的新时期，也是民族经济恢复和发展的新时期。在这一时期，不仅许多以前被停止执行的民族经济政策得以恢复，而且一些新的民族经济政策也得以相继出台。这一时期民族经济政策的基本内容，主要包括四个方面：

第一，在“分级包干”的财政政策的框架之下，继续对民族地区进行补助。

1980年2月1日，国务院发布了《关于实行“划分收支、分级包干”财政管理体制的暂行规定》，这一文件划分了中央财政和地方财政的收支范围，其中的第三条和第四条，明确规范了为民族地区设立发展资金以及给予民族地区补助的措施。第三条规定，对于边远地区、少数民族自治地方、老革命根据地以及经济基础比较差的地区，为了帮助他们加快经济发展:中央财政根据国家财政能力的可能，设立支援经济不发达地区的专项发展资金。此项资金占国家财政支出总额的比例，应当逐步达到2%,并由财政部掌握分配，实行专案拨款，有针对性地、有重点地使用。第四条规定，民族自治区仍然要实行少数民族自治地方的财政管理体制体系，保留原来对民族自治地方财政所作的若干特殊规定。但是，中央对民族自治地方的补助数额，由一年一定改为一定之后五年不变，实行包干的办法。五年内收人增长的部分，全部留给地方财政。同时，为了照顾民族自治地方发展生产建设和文化教育事业的需要，中央对民族自治区的补助数额，每年递增百分之十。

1985年3月21日，国务院发布了《关于实行“划分稅种、核定收支、分级包干”财政管理体制的规定》。这一文件明确规定，为了照顾民族自治地方发展经济以及各项文化教育事业的需要，对民族自治区和视同民族自治区待遇的省市，按照中央财政核定的定额补助数额，在最近五年内，继续实行每年递增10% 的办法。1988年，国家对此项条款做出调整，把“每年递增10%”调整为“按 1987年递增10%后的补助数额固定下来，成为定额补助”。据有关学者统计，在

1980-1991年间，中央财政对八个民族省区的补助数额达到800多亿元。°

第二，采取以“边民贸易和小额贸易”为主的边境贸易政策。

我国在实行对外开放政策以后，与周边国家的关系得以改善，边境贸易得到较短时间内得以恢复和发展。在1980-1984年间，我国先后允许了西藏与印度、尼泊尔等五国的贸易，云南与缅甸、老挝的贸易，新疆、内蒙古和黑龙江与苏联和蒙古国的边境小额贸易，广西、云南与越南以及吉林与朝鲜的集市贸易和小额贸易。经国务院批准，1984年12月20日，经贸部颁发《边境小额贸易暂行管理办法》，明确规定了边境小额贸易和边民互市贸易的相关内容。1991年，国务院发布《国务院进一步贯彻实施＜中华人民共和国民族区域自治法〉若干问题的通知》，通知规定，国家鼓励、支持边境民族地区积极开展多种形式的边境贸易。边境优惠政策的制定和实施，改善和加强了与周边国家的关系，促进了边境贸易的繁荣，从而为帮助少数民族脱贫致富、巩固边防、实现经济快速发展提供了有效途径。1°

第三，釆取“以东援西”的对口支援政策。

为了尽快改变少数民族地区的落后面貌，加快经济发展，党中央和国务院根据少数民族地区经济发展的现实状况，提出了东部支援西部的对口支援政策。 1979年4月，党中央召开全国边防工作会议，其会议报告明确提出“要组织内地省、市，实行对口支援边境地区和少数民族地区”。"党中央在此次会议后，确定的方针为“北京支援内蒙古、河北支援贵州，江苏支援广西、新疆，山东支持青海，上海支持云南、宁夏，全国支持西藏”。此后，国家逐渐确定和扩大了对口支援的范围，增加了一些进行对口支援的省份，如增加广东支援贵州，并把一些城市纳入对口支援的阵营通过对口支援政策，如确定沈阳、武汉支援青海。经济发达省市的技术和经济优势，同少数民族地区的资源优势和地区优势结合了起来，取长补短、优势互补、互惠互利，为民族地区的经济发展提供了强有力的支持，为实现各民族的共同繁荣发展创造了有利条件。

第四，采取合理开发矿产资源的政策。

1984年颁布的《民族区域自治法》规定，国家在少数民族自治地方开发资

9金炳镐、王铁志主编：《中国共产党民族纲领政策通论》，第561页，黑龙江教育出版社，2002年。

10金炳镐主编：《中国改革开放30年民族政策发展》，辽宁民族岀版社2009年第1版，第161页。

11国家民委政策研究室编：《国家民委民族政策文件选编(1979-1984)》，第242页，中央民族学院出版社, 1988 年。

源、进行建设的时候，应当照顾少数民族自治地方的利益，做出有利于少数民族自治地方经济建设的安排，照顾当地少数民族群众的生产和生活。1986年3月, 第六届全国人大常委会第十五次会议通过了《中华人民共和国矿产资源法》，其中第十条规定，国家在少数民族自治地方开采矿产资源之时，应当照顾少数民族自治地方的经济利益，做出有利于少数民族自治地方经济建设的各项安排，照顾当地少数民族群众的生产和生活，少数民族自治地方的自治机关根据各项法律规定和国家统一规划，对可以由本地方开发的矿产资源，可优先合理开发利用。1990 年12月30日，中共十三届七中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划的建议》，其中提出，要积极鼓励和扶持民族地区经济发展，充分发挥民族地区的优势，把民族地区的资源开发与社会经济发展妥善地结合起来，逐渐改变民族地区经济水平相对落后的状况，使之与全国的经济发展水平相适应。

二、社会主义市场经济实行阶段民族经济政策的基本内容

1992年，我国开始进入社会主义市场经济体制的改革阶段。社会主义市场经济体制的逐步建立，要求制定与其相适应的民族经济政策。这一时期我国民族经济政策的基本内容，主要包括以下方面：

第一，采取在“分税制”财政体制框架之下的转移支付政策。

1992年春天，邓小平同志的南方谈话确立了社会主义市场经济体制的改革方向，当年秋天，十四大确定我国经济体制改革的目标模式是社会主义市场经济。 1993年9月，十四届三中全会召开，会议根据十四大提出的要求，形成了决议《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，这一决议标志着一轮宏观经济体制改革全面展开。

为了与市场经济相适应，国家决定对财政体制进行改革。在《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，对财政体制改革提出了三项任务，第一项是要实施工商税制改革，调整国家和企业之间的关系；第二是在中央和地方两级政府之间要实行分税制；第三是国家预算要实行复式预算。1993年 12月，国务院颁布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，其中明确规定“自 1994年起，在各省、自治区、直辖市、计划单列市实行分税制财政体制，初步建立与市场经济发展相适应的财政体制新框架。”

在分税制财政体制框架之下，对少数民族地区原有的补助和专项拨款等优惠政策被全部保留了下来，而且中央又出台了专门的转移支付政策，加大了对民族地区的转移支付力度。1995年，中央岀台《过渡期转移支付办法》，其中规定“除一般转移支付数额外，还根据民族地区的特殊情况，逐步增加政策性转移支付的力度。”据有关专家”统计，1998年国家增加的财政投资用于中西部地区的部分占62%,中央财政用于中西部地区固定资产投资的部分增长了 31.2%。1999年，中央民族工作会议更是明确指出，随着中央财力的增强，要逐步加大对民族地区地方财政的支持力度。中央和地方要共同努力做到三个确保，第一确保民族地区各级党政机关正常运转，第二确保各级民族自治地方地方政府能够向居民提供基本的公共服务，第三确保民族地区的基础教育经费。

在分税制财政体制框架之下，民族地区地方政府的财政管理职能能够有效地发挥，其积极性被有效地调动，促进了民族地区财政收入的增加。分税制框架之下中央对民族地区的转移支付力度也逐步加大，所以分税制财政制度框架为少数民族地区居民生活水平的提高和民族经济的发展提供了强大的财力支持。

第二，采取扶持和鼓励边境贸易的政策。

实行改革开放政策以来，我国逐渐增加了与世界其他国家的交往。进入20 世纪90年代以后，我国的综合国力不断增强，与之相适应，我国的国际地位也逐渐提高。我国逐渐与其他国家建立起各种形式的伙伴关系，与周边国家的联系也逐渐增多。这一时期较好的国际环境，使我国的边境贸易进入了非常好的发展阶段。

在这一时期，我国实行了一系列促进边境贸易的政策，有效地促进了边境民族地区的经济发展，为促进民族团结、民族地区繁荣发展、边境稳定以及与周边国家关系的发展起到了积极作用。1992年，国务院颁布了一系列促进沿边开放的文件，如《关于边境贸易有关问题的通知》、《关于进一步积极发展与原苏联各国经贸关系的通知》、《关于新疆维吾尔自治区进一步扩大对外开放问题的批复》等等。从1992年开始，国务院陆续批准设立了 14个国家级边境经济合作区，分别是埒春、黑河、绥芬河、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、腕町、瑞丽、河口、凭祥、东兴和辽宁丹东。1994年制定的《中华人民共和国对外贸易法》

12王铁志主编：《新时期民族政策的理论与实践》，第103页，民族出版社，2001年。

还明确规定，对边境贸易和边民互市贸易要采取优惠政策、实行优惠措施。1998 年底，外经贸部、海关总署等部门联合下发的《关于进一步发展边境贸易的补充规定的通知》中明确规定，要扩大对边境贸易税收的优惠和边境贸易企业的经营权利。

第三，采取“扶持为主”的乡镇企业发展政策。

乡镇企业实行改革开放以后的迅速发展，有力的促进了东部沿海地区的经济繁荣。但是在同一时期，民族地区的乡镇企业却发展比较缓慢。为促进民族地区乡镇企业的发展，我国采取了一系列扶持民族地区乡镇企业发展的政策。这一系列扶持政策，为民族地区乡镇企业的发展提供了非常有利的条件，有力的促进了民族地区的脱贫致富。

1992年3月国务院批转的《农业部关于促进乡镇企业持续健康发展的报告》中指出“为进一步推进贫困地区和民族地区乡镇企业的发展，各级政府和相关部门要给予政策、资金方面的支持o" 1992年，国家设立“少数民族地区乡镇企业贴息贷款”，使得少数民族自治地方乡镇企业的贷款利率和期限比其他地区更为优惠。1996年10月29日通过了《中华人民共和国乡镇企业法》，其中规定，国家鼓励、重点扶持经济欠发达地区和少数民族地区发展乡镇企业，鼓励经济发达地区的乡镇企业以及其他经济组织采取多种形式支持经济欠发达地区与少数民族地区大力发展乡镇企业。

第四，采取西部大开发战略。

邓小平同志在1988年提出了 “两个大局”的思想，即沿海地区要率先对外开放，使这个拥有两亿多人口的广大地区较快地先发展起来，从而带动内地更好更快地发展，这是一个事关大局的问题，内地要顾全这个大局；反过来，发展到一定的时候，沿海要拿出更多力量来帮助和支持内地发展，这也是个大局。依据 “两个大局”的思想，以江泽民同志为核心的党的第三代中央领导集体，创造性地提出了实施西部大开发的战略。1999年6月17日，江泽民在西安主持召开国有企业改革和发展座谈会时明确提出了 “西部大开发”的概念。他指出，加快开发西部地区，对于推进全国的改革和建设，对于保持党和国家的长治久安，是一个关乎全局的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义。加快中西部地区发展的条件已经基本具备，时机已经成熟。从现在起，这

要作为党和国家一项重大的战略任务，摆到更加突出的位置。他还指明了实施西部大开发战略的指导原则、开发重点、实施步骤、宏伟目标及重大意义。1999 年9月，党的十五届四中全会正式决定“国家要实施西部大开发战略”。

西部大开发战略的岀发点是沿海地区帮助内陆地区，实现先富带动后富，共同富裕。我国西部地区拥有丰富的水资源、森林资源、矿产资源和广袤的土地，但由于科学技术水平落后，这些资源没有被有效地开发利用。西部大开发战略有效地结合了西部地区的自然资源优势与东部地区的人力、物力资源优势，为我国经济发展开辟了新的空间，大大加快了我国西部的发展，促进了各民族的共同繁荣。

第五，采取兴边富民行动。

随着我国进一步推进对外开放，边境地区的经济发展逐渐提上了日程。在我国2.2万公里的陆地边界线中,在民族地区占1.9万公里。边境地区特别是边境民族地区的和谐发展，是关乎国家长治久安和国家对外形象的大事。

国家民委为了促进边境地区的发展，发起了 “兴边富民行动”，这一举措得到了党中央、国务院的髙度重视和充分肯定，也得到了民族地区和社会各界的积极响应。朱溶基总理在1999年中央民族工作会议上指出，要大力强边境地区的民族工作，继续推进“兴边富民行动”，为富民、兴边、强国、睦邻做出贡献，巩固祖国的万里边疆。1999年12月29日，国家民委印发《关-于进一步

推动“兴边富民行动”的意见》，进一步明确了 “兴边富民行动”的指导思想、方针和主要任务。

在中央号召实施西部大开发之际，“兴边富民行动”的提出，为边境地区的大开发、大发展带来了不可多得的机遇。“兴边富民行动”将极大地促进边境地区经济和教育、科技、文化、卫生等各项社会事业的发展与进步，进一步推动边境地区民族工作向纵深发展，进一步繁荣边境地区的民族团结事业。

第三节新世纪新阶段民族经济政策的基本内容

进入21世纪以后，我国的改革开放和经济发展均进入新的阶段，民族地区的经济发展也进入新的时期。在新世纪新阶段里，以胡锦涛同志为总书记的党中

央领导集体，非常重视民族地区和少数民族的稳定和发展。

2003年3月，胡锦涛总书记在全国政协十届一次会议少数民族界委员联组会上，提出把“两个共同”作为新阶段我国民族工作的主题，他指出实现全面建设小康社会的宏伟目标，就是要更好地实现全国各民族共同繁荣发展，“共同团结奋斗，共同繁荣发展”是新世纪新阶段我国民族工作的主题。同时他还指出，加快少数民族和少数民族地区发展是关系到实现全面建设小康社会宏伟目标、加强少数民族团结和巩固国家国防的大事，为促进少数民族和民族地区的发展，国家既需要投入更多的资金，又需要给予更优惠的政策。13 14 152005年5月，胡锦涛同志在中央民族工作会议上，全面系统地阐述了“两个共同”这个主题的科学内涵, 以及两个共同之间的辩证关系。2004年10月，胡锦涛同志又将加快少数民族经济发展落实到贯彻科学发展观的战略方针当中，他提出要树立和落实科学发展观，按照五个统筹的要求，明确提出和确立加快民族地区发展的目标、任务和政策措施。"2005年5月，胡锦涛同志进一步提出，支持少数民族与少数民族地区加快发展，是中央的一项基本方针，也是推进西部大开发的首要任务。随着国家综合实力的不断增强，中央将继续加强对少数民族和少数民族地区经济与社会发展的扶持。&

中央领导集体对民族地区和少数民族发展问题的重视，有力的推动了各级政府以及社会各界对民族工作的重视，为民族经济政策向纵深方向发展提供了非常有利的条件。在新世纪新阶段里，党和国家对我国的民族经济政策进行了进一步的调整、深化和发展。

一、进一步深化以转移支付为主的民族财政政策

进入新世纪新阶段以后，党和国家进一步深化和细化了以转移支付为主的民族财政政策，进一步完善了转移支付制度，也进一步加大了对中西部地区和民族地区的财政支持。

《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》在2005年5 月11日经国务院第89次常务会议通过，自2005年5月31日起施行。其中第九条规定，国家通过一般财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付、专项财政转

13国家民委研究室编：《新中华民族工作十讲》，第41-42页，民族出版社，2006年。

14国家民委研究室编：《新中华民族工作十讲》，第42页，民族岀版社，2006年。

15胡锦涛：《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话（2005年5月27 日）》，单行本，第10-11页，人民出版社，2005年。

移支付以及其他方式，充分考虑少数民族自治地方的各项公共服务支出成本差异，逐步加大对少数民族自治地方的财政转移支付力度。上级人民政府有关部门关于各种专项资金的分配，应当向少数民族自治地方倾斜。上级财政应当支持少数民族自治地方财政，并保证少数民族自治地方的国家机关运转正常、财政供养人员工资足额按时发放、基础教育的正常经费支出。上级政府出台的税收减免等政策，造成民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时应当作为重要因素给予照顾。国家严格规范省级以下财政转移支付制度，确保国家对民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策落实到自治县。"这一条规定是新世纪新阶段以来对民族财政政策的重要规定，它既明确了要对民族地区加大转移支付力度，又详细规定了对民族地区进行转移支付的方式，还规范了上级财政对民族地区地方财政的责任和义务。

在2005年中央民族工作会议上，胡锦涛同志在讲话中提出，随着我国国家综合实力不断增强，党中央和国务院将继续加强对少数民族和民族地区经济社会发展的扶持。既要支持少数民族和少数民族地区居民把经济建设搞上去，又要支持他们把教育、文化、卫生等各项社会事业搞上去，实现全面协调发展，促进人的全面发展。既要投入更多的资金和物力，又要在稅收、财政、投资、金融、产业、对内对外开放等方面实行更多切实可行的优惠政策。还要完善与民族区域自治制度体系相适应的政策性转移支付制度体系，逐步加大对少数民族地区财政转移支付的力度。"胡锦涛同志的讲话，明确了加大对民族地区财政转移支付力度的主要方式，那就是建立和完善与民族区域自治制度相适应的政策性转移支付制度。

除了明确转移支付制度及其实现的具体方式以外，党和国家还设立了少数民族发展资金，并在2006年出台了《少数民族发展资金管理办法》，对如何管理和使用这部分资金进行了具体规定。2008年，国家民委少数民族发展资金增加了 2.8亿元，总量达到9.5亿元，比上年增长42%。16 17 18

与此同时，中国人民银行还在民族地区实行了优惠的贷款条件和利率政策。《中国人民银行关于“十一五规划”期间民族贸易和民族用品生产贷款利率有关

16http://www.gov.cii/zwgk/2005-05/27/content_1518.htm,访问时间 2012-05-12。

17http://politics.people.com.cn/GB/1026/3423996.html,访问时间 2012-05-12。

18国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中华民族统计年鉴2009》，第 233页，民族出版社，2010年。

事宜的通知》（银发[2006]315号）规定，在“ ^一五规划”期间财政部、人民银行、国家民委将积极研究对民族用品生产和民族贸易贷款贴息的新办法。在新办法出台前，各个国有商业银行需要继续对民族贸易和民族特需商品定点生产企业的正常流动资金贷款利率，实行比正常的一年期流动资金贷款基准利率低2. 88 个百分点的优惠利率政策，优惠贷款利率不得上浮，从2006年1月1日起执行。优惠利率贷款发放范围、优惠利率管理、贷款申请、利息补贴程序等事宜仍按《关于民族贸易和民族用品生产贷款继续实行优惠利率的通知》（银发[1997]437号）和《中国人民银行关于民族贸易和民族用品生产贷款利率事宜的通知》（银发 [2003]8号）执行。

二、进一步调整边境贸易政策

2001年12月11日，我国正式加入世界贸易组织（WTO）,成为其第143个成员。加入WTO以后，我国的边境贸易面临着新的机遇和挑战，面对新的形势, 党和国家对边境贸易政策做出了相应的调整。

第一，按照国际规则对边境贸易政策进行调整，并允许对边境贸易采取灵活措施。2001年国务院发布的《关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》提岀，按照国际规则，对边境地区继续实行优惠的边境贸易政策，在进出口商品经营范围、出口退税、进出口商品配额、人员往来、许可证管理等方面，放宽限制，简化手续。2004年4月，修订后的《中华人民共和国对外贸易法》规定，国家对边境地区与接壤国家边境地区之间的贸易和边民互市贸易，采取灵活措施，给予方便和优惠。”

第二，在少数民族自治地方边境地区设立边境贸易区。2005年5月实行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第十三条规定，国家鼓励与外国接壤的少数民族自治地方依照法律和相关法规的规定，与周边国家开展区域经济技术合作以及边境贸易。经国务院批准之后，可以在与外国接壤的少数民族自治地方边境地方设立边境贸易区。国家对边境地区与接壤国家边境地区之间的贸易和边民互市贸易，采取灵活措施，给予便利和优惠。

第三，中央财政取消边境建设事业补助费，把边境建设事业统一纳入中央对地方的转移支付之中。随着中央财政实力的增强，中央财政对民族地区的转移支付形式不断增多，总量不断增大，力度不断增强。

三、进一步完善对口支援政策

1979年提岀对口支援政策以来逐步发挥了作用，促进了西部地区和民族地区的发展。新世纪新阶段，在吸取经验、总结教训的基础之上，党和国家调整了对口支援的方式方法，进一步加大了对口支援的力度。

一方面，对口支援的方式开始向多元化发展。2001年8月28日国务院通过了《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，其中第五十二条提出，加强帮扶工作和对口支援。东部相关地区有关省、直辖市及计划单列市，根据自身的各项优势和对口支援地区的主要特点，在受援地区继续建设一批小学、中学、文化站、卫生所，组织巡回医疗、巡回教学和科技下乡活动。东部相关地区省、直辖市以及计划单列市可以根据有关条件，筹集对口支援所需要的资金。继续开展专门的小额信贷扶贫工作，向西部贫困地区里的农户提供信贷服务。这一规定，强调了东部地区对西部地区在建设基础设施方面的支持，有利于西部地区基础设施的建设。2005年5月31日起施行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第十八条规定，国家支持和组织经济发达地区和少数民族自治地方的对口支援。通过劳动密集型和资源加工型产业的转移、交流培训人才、技术转让、提供物资支持、加大资金投入等多种方式，帮助少数民族自治地方加速经济、文化、科技、教育、卫生、体育事业的发展；鼓励和引导企业、科研单位和高等院校以及社会各界力量加大对少数民族自治地方的支持力度。少数民族自治地方各级政府，应当引导和组织当地群众有序地外出经商和务工。有关地方人民政府应当实事求是地保障外来经商务工的少数民族群众的合法权益。这一规定强调了发达地区对西部地区的产业转移和人才流动，有利于推进西部地区的经济发展。

另一方面，对口支援的力度不断加大。以西藏为例，中央分别在1980年、1984年、1994年和2001年，先后四次召开全国西藏工作座谈会，逐步加大中央和地方对口支援西藏的力度。以三峡库区为例，截至2006年6月，全国累计实施对口支援项目4428个，各类到位资金达274.1亿元，其中实施经贸合作类项目2105个，到位资金249.34亿元；希望工程类项目661个，到位资金1.92亿元。通过对口支援政策，援建企业安置移民10.8万人，为库区培训各类人员11万余人次，培训移民致富带头人2670多名，为库区培训交流干部7679人，接收库区

劳务工12.9万人次。

四、全面实施西部大开发战略

在新世纪新阶段里，西部大开发战略进入了全面实施的时期。2001年9月 29日，国务院发布了《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，这一文件使西部大开发战略得以具体化。它详细规定了政策措施的适用范围、加大建设资金投入力度、优先安排建设项目、加大财政转移支付力度、加大金融信贷支持、大力改善投资软环境、实行税收优惠政策、实行土地使用优惠政策、实行矿产资源优惠政策、运用价格和收费机制进行调节、扩大外商投资领域、拓宽利用外资渠道、放宽利用外资有关条件、大力发展对外经济贸易、推进地区协作与对口支援、吸引和用好人才、发挥科技主导作用、增加教育投入、加强文化卫生等社会事业建设以及政策措施的解释和落实等二十项内容。

此后，在“十五”规划、“十一五”规划和“十二五”规划里，西部大开发的战略被进一步落实到具体行动当中，对民族地区的促进也被进一步规定。2002 年颁布的《“十五”西部开发总体规划》，强调了实施西部大开发的经济意义和政治意义，明确了“十五”计划期间和到2010年西部大开发的指导方针、战略目标、主要任务和重点区域。《“十五”西部开发总体规划》是党和国家实施西部大开发战略的重要指导性文件，是国家“十五”计划的重点专项规划之一。2007 年3月1日，国务院正式批复国家发展和改革委员会与国务院西部开发办组织编制的《西部大开发“十一五”规划》。这一规划对“十一五”期间的西部大开发战略，进行了一系列的规定，它是统筹指导“十一五”期间西部大开发战略的重要纲领性文件，是推动落实西部地区重点任务和重大项目的主要依据。西部大开发“十一五”规划中明确提出了要扶持促进少数民族地区的快速发展，它规定，要扶持少数民族地区加快发展，加大中央和地方财政对少数民族地区一般性转移支付、财政性投资和民族地区转移支付力度，大力改善各项基础设施条件，着力解决少数民族群众亟待解决的问题，努力提高少数民族教育和科技水平，积极发展少数民族各项文化事业，加强少数民族人才队伍建设。扶持人口较少民族的经济和社会发展，推进“兴边富民”行动计划。要加强对口支援，完善和落实支持新疆、新疆生产建设兵团和西藏发展的政策。

为全面贯彻落实党中央、国务院关于实施新一轮西部大开发的战略部署，促

进区域协调发展，依据《中共中央国务院关于深入实施西部大开发战略的若干意见》和《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，编制西部大开发“十二五”(2011—2015年)规划。西部大开发“十二五”规划指出，

“十二五”时期，是深化改革开放的基本国策和加快转变经济发展方式的攻坚时期，是深入实施西部大开发战略与全面建设小康社会的关键时期，必须深刻认识并准确把握国内外形势各种新变化新特点，紧紧抓住和使用好重要战略机遇期，推动西部大开发再上新的台阶。这一规划是“十二五”期间推动西部大开发战略的指导性文件。西部大开发“十二五”规划第五十节，明确提出要加快民族地区发展，它规定：要认真贯彻落实中央支持新疆与西藏长治久安和跨越式发展的各项政策与措施，推动四川、甘肃、云南、青海等省内藏区的经济和社会发展，加快广西、内蒙古、宁夏等民族地区发展。不断加大中央相关投入的力度，不断加大对口帮扶和对口支援力度，确保全国各族人民物质文化生活水平不断提高。支持发展民族各项特色产业，着力保障与改善民生，优先解决特别困难的少数民族的贫困问题，进一步加大对人口较少民族的支持力度。充分发挥新疆生产建设兵团在新疆维吾尔自治区的特殊作用，进一步支持新疆建设兵团的建设和发展。积极开展有利于民族团结进步的创建活动。

五、全面落实“兴边富民行动”

国家民委于2000年全面启动“兴边富民行动”。党中央和国务院对“兴边富民行动”高度重视，并出台了一系列政策和措施进行支持。

首先,国家出台了相关政策明确了 “兴边富民行动”的目标宗旨。2001年, 国家民委在《全国兴边富民行动规划纲要(2001-2010)》中提出，这一时期“兴边富民行动”的奋斗目标是“五年初见成效，十年大见成效”；“兴边富民行动” 的宗旨是振兴边境、富裕边民。

其次，国家出台了相关政策明确规定要加大“兴边富民行动”的力度，并把它落到实处。2001年8月28日国务院通过了《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，其中第五十二条规定，要有组织地推进“兴边富民”行动，重点支持民族地区和贫困地区的边境县，抓好试点，把帮扶措施落实到基层。自2005 年5月31日起施行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的第十四条规定，国家要将边境地区建设纳入社会和经济发展规划，帮助少

数民族自治地方加快边境地区建设与发展，推进兴边富民行动，促进边境地区与内地的协调发展。国家对于在巩固边防与边境安全方面具有重大影响的边境地区居民，要在居住、文化、教育、生活、医疗卫生、环境保护等方面采取特殊措施, 加大扶持力度。

再次，国家把“兴边富民行动”写入“十一五”“十二五”规划。西部大开发“十一五”规划中的专栏12明确规定，兴边富民工程的主要发展目标，是重点和有针对性地解决西部边境地区边民生产生活所面临的特殊困难和问题，逐步使边境地区的经济和社会发展基本达到本省区中等或以上水平。主要任务是加强边境地区内的公路建设，边境一线地区的茅草房和危旧房改造，以及饮水工程和水利建设；实施整村式地推进扶贫，建立农村和牧区最低生活保障制度；重点建设一批区位重要而且少数民族人口较多的边民互市贸易市场；加快发展各项社会事业。西部大开发“十二五”规划第五十节明确提出，要深入实施“兴边富民行动”计划，改善各种基础设施和生态环境条件，支持边境贸易和民族特需物品的发展。

六、实施扶持人口较少民族发展的政策

由于历史原因和社会原因等因素，我国人口较少民族的经济发展水平相对落后，生活较为贫困。在新世纪新阶段里，党中央和国务院出台了一系列政策措施, 来扶持人口较少民族的经济发展。

进入新世纪新阶段以后，党中央和国务院确定了要对人口较少民族的发展采取扶持政策。2001年8月10 0,《国务院办公厅关于扶持人口较少民族发展问题的复函》公布。复函原则同意国家民委提出的关于扶持人口在10万以下的22 个民族（以下统称人口较少民族）发展的具体建议，并请有关部门、单位和地方负责落实。复函提出，鉴于国家对支持民族地区经济和社会发展已有统一规定的政策，扶持人口较少民族的发展，可以在执行统一规定政策的前提下，在实际工作中给予更多的照顾和支持。复函列出了公路、通电、广播电视、人畜饮水、人口素质教育、医疗、住房改造和财政投入等八项扶持内容，要求国家民委进一步加强调查研究，及时与有关方面沟通情况，提出建设性意见和建议，确保扶持人口较少民族发展的工作取得实效。

接着，在2005年5月18日，国务院通过了《扶持人口较少民族发展规划

（2005-2010）》。规划决定对22个10万人以下的少数民族进行扶持。规划首先对人口较少民族进行了界定，其中规定在我国55个少数民族中，有22个人口在 10万人以下的少数民族，他们的总人口为63万人（根据2000年第五次全国人口普查数），这些少数民族统称人口较少民族。然后讨论了扶持人口较少民族发展的意义，其中写到，新中国成立以来，这些少数民族在政治上得到了翻身，经济和社会均持续发展，人民生活水平也得到明显改善。但是，由于历史、自然条件等各方面存在的原因，这些民族的经济和社会发展总体水平与其他地区相比还比较落后，贫困问题仍然比较突出。根据党中央和国务院的要求，制定关于扶持人口较少民族的发展规划，采取特殊政策和措施，集中力量帮助这些人口较少民族加快发展步伐，走上共同富裕道路，对于贯彻落实科学发展观，进一步增强各民族团结，维护我国边疆稳定，实现我国全面建设小康社会的宏伟目标，构建社会主义和谐社会，具有十分重要的意义。最后，这一规划还确定了本规划的范围包括黑龙江、福建、广西、内蒙古、西藏、甘肃、贵州、云南、新疆、青海等 10省区中的86个县、238个乡镇和640个行政村的人口较少民族聚居区。这22 个人口较少民族分别是：毛南族、撒拉族、德昂族、保安族、门巴族、珞巴族、俄罗斯族、裕固族、乌孜别克族、布朗族、塔吉克族、塔塔尔族、赫哲族、高山族、阿昌族、普米族、鄂温克族、鄂伦春族、独龙族、怒族、京族、基诺族。

2011年6月20日，国家民委、国家发展改革委、财政部、中国人民银行和国务院扶贫办联合印发了《扶持人口较少民族发展规划（2011-2015年）》。这一规划把人口较少民族扩大化为，全国总人口在30万人以下的28个民族。这些民族是：珞巴族、高山族、独龙族、鄂伦春族、赫哲族、塔塔尔族、鄂温克族、普米族、门巴族、乌孜别克族、裕固族、俄罗斯族、保安族、德昂族、基诺族、京族、怒族、阿昌族、塔吉克族、布朗族、锡伯族、他佬族、撒拉族、柯尔克孜族、土族、毛南族、景颇族、达斡尔族。根据全国第五次人口普查，28个人口较少民族总人口为169.5万人。这一规划的范围是内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、西藏、甘肃、青海、福建、江西、云南、广西、贵州、新疆等13个省（区）和新疆生产建设兵团的人口较少民族聚居区，包括2119个人口较少民族聚居的行政村、71个人口较少民族的民族乡、16个人口较少民族的自治县和2个人口较少民族的自治州。这一规划阐述了人口较少民族聚居区的现状，明确了扶持人口较

少民族发展的指导思想、基本原则和主要目标，并提出了扶持人口较少民族发展的主要任务和重点工程。这一规划，是“十二五”期间扶持人口较少民族发展的重要指导方针。

七、实施鼓励民族地区发展经济开发区的政策

经济开发区对一个地区经济的发展可以起到非常重要的作用。随着民族地区的发展，设立经济开发区已成为了一个必然的趋势。党中央和国务院采取了一系列政策措施，来促进民族地区设立经济开发区，并鼓励民族地区经济开发区的快速发展。

2001年签署的《中国与东盟全面经济合作框架协议》，计划到2010年建成中国——东盟自由贸易区，这将有力地促进广西、云南等边疆民族地区的发展。 2003年6月，胡锦涛总书记和哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫，就建立“中哈边境自由贸易区”的建议达成共识。2005年5月实行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第十三条规定，国家鼓励与外国接壤的少数民族自治地方依照相关法律和法规的规定，与周边国家开展区域经济技术合作和边境贸易。经国务院批准，可以在与外国接壤的少数民族自治地方边境地区设立边境贸易区。

2009年国务院印发的《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》的第二十八条，明确指出，把沿海沿边开放和区域经济合作、境外资源开发、承接国内外产业转移结合起来，支持符合条件的有关地区建立和建设边境贸易中心、经济合作区、进口资源加工区、岀口加工区。这一条规定，明确表示了支持和鼓励东北老工业基地发展经济开发区。民族地区的经济开发区，不仅享受国家对于开发区的优惠政策，还可以享受到西部大开发战略、少数民族经济政策等给予民族地区和少数民族的优惠政策。

第四节东北沿边地区基本概况

沿边地区可以从两个基本的区域层次来界定，一个是省区级，一个是县市区级。本文的研究对象是东北沿边地区。从省区级的角度来界定，东北沿边地区包括黑龙江、吉林和辽宁三省。从县市级的角度来界定，东北沿边地区包括33个

沿边县市区。因为沿边县市直接与其他国家相邻，是沿边地区开放开发的直接作用区域，受对外开放政策的影响程度最深，所以，本文所研究的东北沿边地区以县市级来界定。本文所界定的东北沿边地区，指的就是东北地区的33个沿边县市区。

其中包括，辽宁省的一个市（东港市），三个市辖区（丹东市的振安区、元宝区和振兴区），一个自治县（宽甸满族自治县）；吉林省的六个市（集安市、临江市、图们市、龙井市、聲春市和和龙市），一个市辖区（白山市的八道江区），两个县（抚松县和安图县），一个自治县（长白朝鲜族自治县）；黑龙江省的五个市（密山市、虎林市、穆棱市、绥芬河市和同江市），一个市辖区（黑河市的爱辉区），十二个县（萝北县、绥滨县、饶河县、鸡东县、嘉荫县、东宁县，抚远县、逊克县、孙吴县、呼玛县、塔河县和漠河县。）19

一、东北沿边地区自然、地理、行政及民族分布概况

东北沿边地区与俄罗斯和朝鲜两国相邻，拥有着漫长的边境线。其中，对俄罗斯（东段）的边界长约3286公里，黑龙江省为3045公里，吉林省为241公里；对朝鲜边界线长约1360公里，吉林省为1206公里，辽宁省为154公里。东北沿边地区大多以河流与邻国为界，中间的部门多为冲击平原和河谷阶地，靠近内地的部分多为山地和丘陵。其中，处于三江平原的抚远、同江、绥滨、虎林等县市平原面积较为广阔，处于长白山脉的安图、长白、抚松、浑江、集安、龙六等县市山地面积较多，平原面积较少。东北沿边地区的大多数山地海拔较低，一般在 1000米以下，且坡度和缓，因而并没有对交通运输和交通设施建设形成太大的阻碍作用。只有长白山超过2000米，而且我国境内的白云峰海拔达2691米，给吉林省部门沿边县市的交通运输造成了一定的困难，但长白山风光优美，有不可多得的旅游资源，适合发展旅游业。

东北沿边地区的降水量适中，年均在40 —1200毫米之间，属于中水型。由于所处纬度较高，东北沿边地区的气温较低，年均为8.5C——5°C,这使得该地区的年蒸发量较小。适中的降水量和较小的蒸发量，造成东北沿边地区较大的湿度，因而东北沿边地区的河流较多，地表水和地下水资源都非常丰富。

东北沿边地区的黑土地非常肥沃而且面积广阔，为农作物的生长提供了优越

19国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中华民族统计年鉴2009》，第 644页，民族岀版社，2010年。

的土地条件。该地区虽然无霜期短，但日照时间长，因而有适合农作物生长的光照条件。该地区丰富的地表水和地下水资源，又为农作物的生长提供了充足的水源。因而，东北沿边地区的自然地理状况为农业的发展提供了适宜的条件。东北沿边地区还有着丰富的森林资源和野生动植物资源，拥有着丰富的水力资源、水产资源和适中的淡水资源，还拥有着以煤、金、大理石和铁矿石为主的矿产资源。同时，该地区的人口相对稀少，土地资源也相对充足。而且，该地区的自然资源不仅较为丰富，相互组合匹配的状况也非常良好。不仅水源和土地等农业资源配合的较好，能源、矿产和水源相结合的工业资源也匹配状况良好。这些使该地区的自然资源不仅有利于农业的发展，而且还为工业的发展奠定了良好的基础。

2008年末，东北沿边地区总人口达697.61万，少数民族人口为111.33万，占15.96%。2°其中，辽宁省的沿边地区总人口为183.96万，少数民族人口为39.71 万，占21.59%；吉林省的沿边地区总人口为209.32万，少数民族人口为52.96 万，占25.30%；黑龙江省的沿边地区总人口为304.33万，少数民族人口为18.66 万，占6.13%。东北沿边地区的少数民族包括蒙古族、回族、朝鲜族、满族、达斡尔族、锡伯族、俄罗斯族、鄂伦春族、赫哲族等。其中辽宁省主要有蒙古族、回族、朝鲜族、满族和锡伯族，吉林省主要有蒙古族、回族、朝鲜族和满族，黑龙江省主要有蒙古族、回族、朝鲜族、满族、达斡尔族、俄罗斯族、鄂伦春族和赫哲族。

东北沿边地区的边境口岸众多，这些边境口岸的迅速发展，有力的带动了当地经济的繁荣和社会的进步。东北沿边地区所在的三个省，除有少数的内陆口岸以外，其余均为边境口岸。辽宁省共有一类口岸10个，其中水运口岸5个（大连港、营口港、丹东港、锦州港、葫芦岛港），航空口岸2个（沈阳桃仙国际机场、大连周水子国际机场），公路口岸1个（丹东公路），铁路口岸1个（丹东铁路）；有二类口岸8个，分别是四块石、太平湾、大台子、丹纸码头、大鹿岛、哑巴沟、长甸河口和盘锦港。21吉林省有各类口岸、通道共30个，其中国家一类口岸6个（环春——克拉斯基诺公路口岸、琲春——克拉斯基诺（马哈林诺）铁路口岸、图们——南阳国际货物铁路口岸、图们一一南阳国际客货公路口岸、* *

20国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中华民族统计年鉴2009》，第

645页，民族出版社，2010年。

21李玉潭主编：《中国东北对外开放》，吉林大学出版社，2008年第1版，第210-211页。

圈河——元汀国际客货公路口岸、长春航空口岸），国家二类口岸9个（集安口岸、临江口岸、南坪口岸、三合口岸、开111屯口岸、大安水运口岸、长白口岸、古城里口岸、沙坨子口岸），原地方边境二类口岸3个（老虎哨口岸、长春铁路货运口岸、吉林铁路货运口岸），公务通道1个（双目峰——双头峰公务通道），临时过货点11个。爼黑龙江省有沿边口岸15个，包括河运口岸10个（同江、抚远、饶河、萝北、嘉荫、逊克、孙吴、黑河、呼玛、漠河），公路口岸4个（东宁、绥芬河、密山、虎林），铁路口岸1个（绥芬河）。22 23

二、东北沿边经济发展现状

在制定和实施民族经济政策之前，应当全面而准确地了解东北沿边地区的发展现状，这是制定和实施民族经济政策的前提，同时也是促使民族经济政策在东北沿边地区行之有效的保证。只有这样做，才是制定民族经济政策者对于所制定政策、对于政策实施区域内的人民群众负责任的表现。本文在分析民族经济政策对于东北沿边地区的经济和社会发展所发挥的作用之前，先对东北沿边地区的经济发展现状进行详细的考察。本文根据所能收集到的相关统计资料，从地区生产总值、产业结构、人口分布、劳动报酬、全社会固定资产投资、财政收支、城乡居民生活水平以及规模以上企业发展状况等方面，对东北沿边地区的统计数据进行分析整理，进而从这些方面对东北沿边地区的经济发展状况进行描述。

进入新世纪新阶段以来，东北沿边地区经济发展较快。在2007、2008和2009 年，东北沿边地区的地区生产总值增速分别为1&25%、27.45%和31.42%,而在 2007、2008和2009年我国的国内生产总值增速分别为11.9%、9.0%和9.1%,东北沿边地区在这三年里的地区生产总值增速均远高于同时期的国内生产总值增速。

东北沿边地区的三大产业相比，第一产业发展相对缓慢，第二产业和第三产业发展较为迅速。2007年，东北沿边地区的地区生产总值为1062.18亿元，比上年增长了 18.25%,其中第一产业为240.69亿元，比上年增长了 14.53%,第二产业为402.62亿元，比上年增长了 23.26%,第三产业为41&86亿元，比上年增长了 15.89%。2008年，东北沿边地区的地区生产总值（GRP）达1353.79亿元，比上年增长17.76%,其中第一产业为281.74亿元，比上年增长12.26%,第二产

22 http://bsswg.cbs.gov.cn/cnisweb/webportal/W2552/A90123.htmL 访问时间 2012-5-3。

23李玉潭主编：《中国东北对外开放》，吉林大学岀版社，2008年第1版，第197页。

业为545.54亿元，比上年增长22.58%,第三产业为526.64亿元，比上年增长 16.21%。2009年，东北沿边地区的地区生产总值为1779.21亿元，比上年增长了 31.42%,其中第一产业为385.69亿元，比上年增长了 36.9%,第二产业为71&44 亿元，比上年增长了 31.72%,第三产业为675.07亿元，比上年增长了 2&18%。

从东北沿边地区所包括的三个省来看，辽宁省和吉林省的第二、三产业增长较快，黑龙江省的第一产业增长较快。如下表所示。

地区生产总值增幅第一产业增幅第二产业增幅第三产业增幅

辽宁省435.3220%55.818.3%225.6226%153.9016.3%

吉林省401.9820.3%50.084.4%202.4223.3%149.4922.3%

黑龙江省516.4914.1%175.8516.1%117.4015.3%223.2512.4%

表1.2008年辽宁省、吉林省和黑龙江省沿边地区的地区生产总值状况（单位为

亿元）

从产业结构的角度来看，东北沿边地区的第二产业占比相对较大，第三产业次之，第一产业占比最小。2008年末，东北沿边地区的第一产业生产总值占地区生产总值的20.81%,第二产业占40.3%,第三产业占38.9%。辽宁省沿边地区第一产业占12.8%,第二产业占51.8%,第三产业占35.4%；吉林省沿边地区第一产业占12.5%,第二产业占50.4%,第三产业占37.2%。黑龙江省沿边地区第一产业占34%,第二产业占22.7%,第三产业占43.2%o

从人口的分布来看，东北沿边地区的非农业人口多于农业人口（如下表所示），这为该地区发展第二、三产业提供了有利条件。近年来，该地区第二、三产业的快速发展，可以部分归因于该地区的人口结构。2008年末，东北沿边地区的总人口达697.61万，其中农业人口为316.7万，非农业人口为380.91万。辽宁省沿边地区的总人口为183.96万，农业人口为89.26万，非农业人口为94.70 万；吉林省沿边地区的总人口为209.32万，农业人口为76.23万，非农业人口为 133.09万；黑龙江省沿边地区的总人口为304.33万，农业人口为151.21万，非农业人口为153.12万。从农业人口数和非农业人口数的对比来看，辽宁省沿边

地区、吉林省沿边地区和黑龙江省沿边地区的非农业人口数均多于农业人口数，其中吉林省沿边地区的非农业人口数明显多于农业人口数，其非农业人口数约为其农业人口数的两倍，辽宁省沿边地区和黑龙江省沿边地区的非农业人口数都只是略多于农业人口数，黑龙江省沿边地区的非农业人口数与农业人口数甚至可以说是大致相当。

总人口农业人口非农业人口

辽宁省沿边地区183.9689.2694.70

吉林省沿边地区209.3276.23133.09

黑龙江省沿边地区304.33151.21153.12

东北沿边地区697.61316.7380.91

表2. 2008年东北沿边地区的人口数（单位：万人）

从劳动报酬来看，吉林省沿边地区在岗职工和单位从业人员的平均劳动报酬明显高于辽宁省和黑龙江省沿边地区在岗职工和单位从业人员的平均劳动报酬。辽宁省沿边地区的单位从业人员数为6.55万人，劳动报酬为11.75亿元，平均劳动报酬为17955元；吉林省沿边地区的单位从业人员数为17.94万人，劳动报酬为72.11亿元，平均劳动报酬为40190元；黑龙江省沿边地区的单位从业人员数为22.09万人，劳动报酬为37.4亿元，平均劳动报酬为16930元。辽宁省沿边地区的在岗职工人数为6.49万人，工资总额为11.67亿元，平均工资为17978元；吉林省沿边地区的在岗职工人数为17.1万人，工资总额为74.58亿元，平均工资为43619元；黑龙江省沿边地区的在岗职工人数为21.59万人，工资总额为40.71 亿元，平均工资为18855元。

从全社会固定资产投资来看，城镇固定资产投资占东北沿边地区全社会固定资产投资的大部分，农村固定资产投资占比相对较小，如下表所示。东北沿边地区在2008年的全社会固定资产投资为812.89亿元，其中城镇固定资产投资为 647.43亿元，占79.65%,农村固定资产投资为165.45亿元，占20.35%。其中，辽宁省沿边地区的全社会固定资产投资为231.94亿元，城镇固定资产投资为 193.23亿元，农村固定资产投资为38.71亿元；吉林省沿边地区的全社会固定资

产投资为398.67亿元，城镇固定资产投资为296.33亿元，农村固定资产投资为 102.33亿元；黑龙江省沿边地区的全社会固定资产投资为182.28亿元，城镇固定资产投资为157.87亿元，农村固定资产投资为24.41亿元。把数据综合起来进行比较可以发现，从农村固定资产投资在全社会固定资产投资中所占的比例来看，吉林省沿边地区的农村固定资产投资占比最高，辽宁省沿边地区的农村固定资产投资所占的比例次之，黑龙江省沿边地区的农村固定资产投资所占的比例最低。

X全社会固定资产投资城镇固定资产投资占比农村固定资产投资占比

辽宁省沿边地区231.94193.23 3&71

吉林省沿边地区398.67296.33 102.33

黑龙江省沿边地区182.28157.87 24.41

东北沿边地区812.89647.4379.65%165,4520.35%

表3.2008年东北沿边地区的固定资产投资状况（单位：亿元）

从财政收入的角度来看，东北沿边地区的地方财政收入约占财政总收入的一半。2008年，东北沿边地区的财政总收入为10564亿元，其中地方财政收入为 59.51亿元，占56.33%o辽宁省沿边地区的财政总收入为33.64亿元，其中地方财政收入为17.04亿元，占50.65%；吉林省沿边地区的财政总收入为31.23亿元, 其中地方财政收入为1&37亿元，占5&82%；黑龙江省沿边地区的财政总收入为 40.77亿元，其中地方财政收入为24.1亿元，占59.11%。

从财政支出情况来看，东北沿边地区的地方财政支岀要远远高丁地方财政收入。2008年，东北沿边地区的地方财政支出总额为215.37亿元,远高于其地方财政收入5951亿元，也高于其财政总收入105.64亿元。在东北沿边地区的地方

财政支出中，一般公共服务支出为30.24亿元，占地方财政支出总额的14.04%；教育支出为40.35亿元，占地方财政支岀总额的18.74%；科学技术支出为1.45 亿元，占地方财政支出总额的0.67%o

从农村居民生活水平的角度来看，辽宁省沿边地区的农村居民人均纯收入要明显高于吉林省和黑龙江省沿边地区，后两者的水平相当。2008年，辽宁省沿边地区的农村居民人均纯收入为6940元，农村居民人均生活费支出合计为4357 元；吉林省沿边地区的农村居民人均纯收入为4324元，农村居民人均生活费支出合计为2963元；黑龙江省沿边地区的农村居民人均纯收入为4658元，农村居民人均生活费支出合计为3533元。

从农林牧渔业总产值来看，黑龙江省沿边地区的水平要远高于辽宁省和吉林省的水平，而且其增速也比后两者快，这也可以部分归因于黑龙江省第一产业的从业人员较多。2008年，辽宁省沿边地区的农林牧渔总产值为98.82亿元，比上年增长&9%；吉林省沿边地区的农林牧渔总产值为83.78亿元，比上年增长 14.5%；黑龙江省沿边地区的农林牧渔总产值为219.23亿元，比上年增长19.2%o

从工业企业来看，辽宁省和吉林省沿边地区的工业企业个数较多，工业总产值较高，利润总额、税金总额和职工年平均人数较多，黑龙江省沿边地区的相应指标则相对较小。2008年，辽宁省沿边地区的规模以上工业企业单位数为708 个，工业总产值为328.29亿元，利润总额为15.49亿元，税金总额为14.9亿元, 职工年平均人数为121253人;吉林省沿边地区的规模以上工业企业单位数为429 个，工业总产值为339.58亿元，利润总额为16.24亿元，税金总额为14.44亿元, 职工年平均人数为81003人；黑龙江省沿边地区的规模以上工业企业单位数为 304个，工业总产值为⑹.05亿元，利润总额为6.54亿元税金总额为6.43亿元，职工年平均人数为47476人。

三、东北沿边地区经济发展的战略意义和发展经济的优势

东北沿边地区位于我国的东北边陲，有着对俄罗斯和朝鲜的漫长的边境线。该区域是我国与俄罗斯、朝鲜直接进行交流的地区，是我国对外开放政策的直接作用的地区，是我国振兴东北老工业基地的直接针对地区，也是少数民族众多、民族关系复杂的地区。东北沿边地区的经济发展，具有多方面的战略意义。

首先，东北沿边地区的经济发展是边境地区保持稳定的必然要求。我国和俄

罗斯均从计划经济向市场经济转型，两国的不同点在于，俄罗斯实行的是激进式改革路线，我国实行的是渐进式改革路线。采取激进式改革路线的俄罗斯已经度过了 20世纪90年代的改革振荡期，现在逐渐趋向于稳定发展。东北沿边地区居民与俄罗斯居民相邻，无论是有意还是无意，都会观察着相邻的俄罗斯地区的经济发展情况和当地居民的生活状况，并拿自身的状况与其相比较。如果相邻的俄罗斯地区的经济发展超过我国的经济发展水平，俄罗斯居民的生活水平优越于我国居民的生活水平，我国居民就会对我国的改革路线进行怀疑，这会给我国东部沿边地区的稳定带来不确定性和风险。朝鲜现在实行的是社会主义制度。与朝鲜相邻的东部沿边地区居民，也会观察朝鲜居民的生活状况和朝鲜经济的发展水平，并与之相比较。在这种比较中如果我国居民感觉我国居民的生活水平还赶不上对方国家，那么我国的改革甚至是我国的社会主义制度都将受到怀疑。因此, 唯有实现东北沿边地区经济的快速发展，才能击败对我国的改革路线和我国的社会主义制度的质疑，才能使东北沿边地区居民安居乐业，才能保持东北沿边地区的稳定。

其次，东北沿边地区的经济发展是各民族共同繁荣的必然要求。东北沿边地区不仅包含的少数民族众多，有蒙古族、回族、朝鲜族、满族、达斡尔族、锡伯族、俄罗斯族、鄂伦春族、赫哲族等；而且少数民族人口占总人口的比例较大， 2008年东北沿边地区总人口为697.61万，其中少数民族人口为111.33万，占 15.96%。由于历史、社会和自然地理等方面的原因，东北沿边地区少数民族居民和少数民族地区的经济发展普遍较为落后，少数民族居民的生活水平大多低于临近的汉族居民的生活水平，少数民族地区的经济发展水平大多低于汉族地区的经济发展水平。“实现各民族共同繁荣”是我国民族政策的宗旨和核心，为实现这一目标，就必须加快东北沿边地区等少数民族地区的经济发展。

再次，东北沿边地区的经济发展是实现我国经济又好又快发展的必然要求。 2008年金融危机给西方国家带来了巨大的打击，许多西方国家至今仍未能走出金融危机带来的经济衰退。深陷经济泥淖的西方国家，对我国商品的需求大幅度减少，这严重影响了我国的出口，使我国的出口大幅度下跌。我国是出口和投资导向型经济，出口和投资占国内生产总值的比重较大，消费所占的比重较低，岀口的下滑对国内生产总值的影响非常大。我国的消费水平一直较低，这与我国的

文化和我国的经济路线是分不开的。长期以来我国走的都是“低消费-高储蓄-高投资”的发展路线，这一发展路线难以在短期内改变。我国的传统道德也推崇节俭致富，低消费高储蓄是节俭的表现，为我国的文化所认同。另外，我国的社会保障体系不完善也逼着居民靠储蓄来抵御未来的风险和不确定性。这三方面的原因导致我国的消费难以在短期内提高。实体经济的不景气，也使我国的投资难以提高，这样一来，出口下滑给国内生产总值带来的减少难以由消费和投资的增多来弥补，我国的经济发展面临着减速的风险。短期内，我国保持国内生产总值增速的最有效途径仍是促进出口。东北沿边地区与俄罗斯和朝鲜接壤，且对二者有漫长的边境线，这一地理上的优势非常有利于我国与俄罗斯和朝鲜进行国际贸易。加强对东北沿边地区的管理，提升其经济发展水平，它就不仅会为我国与俄罗斯和朝鲜的国际贸易提供更多的场所和机会，而且还会发展自身的相关产业，增加其自身与俄罗斯和朝鲜的国际贸易往来。这样，东北沿边地区的经济发展就会从两方面促进我国与俄罗斯和朝鲜的国际贸易，进而提升我国的出口和我国的国内生产总值。同时，东北沿边地区的第二产业和第三产业占比相对较大，第一产业占比相对较小，因而东北沿边地区的经济发展还有利于我国产业结构的提升。所以说，东北沿边地区的经济发展是实现我国经济又好又快发展的比如要求。

最后，东北沿边地区的经济发展是提升我国国际形象的必然要求。我国的近代史是一部受侵略、受欺压的屈辱史，西方列强的坚船利炮摧毁了我国的边防，也摧毁了我国居民的民族自豪感和我国的国际形象。经过上百年艰苦卓绝的斗争，我国人民终于赶走了侵略者，推翻了封建压迫者，建立了新中国。新中国成立之初，我国的基础设施被多年的战争严重摧毁，国家千疮百孔，百业凋敝。我国发展经济的起点较低，经济水平低下，综合国力较弱，国际地位较低。改革开放以来，随着我国经济的快速发展，我国的综合国力不断提升，国际地位不断提高。经过30多年的快速发展，我国的综合实力已经达到了一定水平，提升我国的国际形象正当其时。东北沿边地区与从社会主义国家向资本主义国家转型的俄罗斯接壤，也和坚持社会主义制度的朝鲜接壤。东北沿边地区的发展状况，很可能会被拿来与俄罗斯和朝鲜相对比，以审视我国的改革成果和我国社会主义市场经济的发展状况。因而，为展示我国社会主义制度的优越性，提升我国的国际形象，必须使东北沿边地区的经济实现至少与我国各地区平均程度的发展。

东北沿边地区的经济发展不仅具有重要的战略意义，而且其本身具有能够实现经济发展的多方面优势。

第一，东北沿边地区具有优越的地理位置、自然资源和人力资源优势。东北沿边地区处在一个非常有利于进行国际贸易往来的地理位置，该地区与俄罗斯和朝鲜接壤并拥有非常长的边境线，与韩国隔海相望，与日本相距不远，非常适合与这几个国家展开国际贸易往来。东北沿边地区降水量适中，蒸发量低，地表水和地下水资源都非常丰富。该地区肥沃的黑土地、较长的日照时间和充足的水源为农作物的生长提供了适宜的条件。该地区还拥有着丰富的森林资源和野生动植物资源，以及以煤、金、大理石和铁矿石为主的矿产资源。而且这些能源、矿产和水源匹配状况良好，为工业的发展奠定了良好的基础。同时，东北地区的高等学府、科研机构、职业院校较多，科学技术研究力量雄厚，东北地区的知识储备、智力密度和科技产业等与国内其他区域相比具有明显的优势。东北沿边地区完全可以享受到这些优势所带来的福利，完全可以轻松地拥有人力资源优势。

第二，东北沿边地区具有雄厚的重化工业基础。我国在建国以后，特别是在 “一五规划”和“二五规划”期间，通过大规模投资和引进苏联的科学技术，建立起来了东北工业基地。东北工业基地以重工业为主体，以重化工业和装备制造业为特色，是一个基础设施较为完善的工业基地。在新中国成立后我国的经济发展史上，东北工业基地为中国的工业化和现代化进程贡献了举足轻重和不可磨灭的贡献。直到现在，东北老工业基地仍然具有着国内其他工业区所不具有的技术优势、人力优势和设备优势。第三产业的发展以第二产业的发展为基础，第二产业的发展又以重化工业的发展为基础，因而，东北沿边地区雄厚的重化工业基础为东北沿边地区的经济发展带来了非常有利的条件。

第三，东北沿边地区具有着有利于经济发展的国际和国内环境。当今世界，和平和发展成为了时代的主题，我国与俄罗斯的关系较为稳定，经贸往来不断增多，我国与朝鲜也联系密切，这些为东北沿边地区的经济发展创造了稳定的国际环境。进入新世纪新阶段以来，全球经济日益一体化，世界各国的贸易往来日益增多。东北沿边地区处于与俄罗斯和朝鲜的交界处，更是能够明显地感受到全球化带来的有利影响。2008年金融危机爆发之后，世界各国大都开始反思金融危机的原因，大都认识到了过度金融化会带来不利的后果，大都开始注重发展实体

产业，这也促进了各国实体产业之间的往来。进入新世纪新阶段以后，我国开始注重“西部大开发”和“振兴东北老工业基地”，这两个重大战略都赋予了东北沿边地区以非常优越的政策优势。

第二章新世纪新阶段民族经济政策对东北沿边地区经济

发展的促进作用

第一节新世纪新阶段的民族经济政策与东北沿边地区经济发

展的关系

在分析民族经济政策与东北沿边地区经济发展的关系之前，首先需要了解我国经济发展的历程，并理解我国政府在经济发展中的作用。发展型国家理论有助于理解我国的国家行为。在我国经济发展的过程中，我国政府像发展型国家理论描述的典型政府一样，具有两个明显的特征：一个是政府扮演企业家的角色，在经济发展的过程中发挥重要作用；另一个是政府的经济目标从属于政治目标。

一、我国政府在经济发展中的作用

查默斯•约翰逊"在1982年出版的《通产省与日本奇迹》中，提出了 “发展型国家"(developmental state)的概念，用以解释日本在战后的发展奇迹，他强调发展型国家在经济奇迹中的作用。他在书中把国家经济分为中央管制经济、市场引导型经济和计划引导型经济三种类型。他认为苏联及其模仿者的经济属于中央管制经济，以美国为代表的西方国家其经济属于市场引导型经济，日本的经济则从明治维新之后成为了计划引导型经济。

彼得•埃文斯引入“掠夺型政府”和“发展型政府”的概念，进一步说明了发展型国家里政府与经济的关系。掠夺型政府缺乏能力阻止个体追求私人的目标而置集体目标于不顾，私人关系是其团结群众的唯一方式，同社会缺乏正规的联系。发展型政府则更接近于韦伯定义的官僚组织，其内部的合作使自身的行为是强有力的，即它具有“自主性”。但是它并不像韦伯所说的与世隔绝，而是被 “嵌入”到具体的关系之中，也就是说政府把自己与社会绑定在一起，提供能够与企业就目标和政策进行联系磋商的制度性渠道。彼得•埃文斯认为只有当“自主性”和“嵌入式”结合在一起才能被称为发展型。

查默斯•约翰逊认为计划引导型体制的基础不是经济而是政治，发展型国家

24查默斯•约翰逊，2010,《通产省与日本奇迹》，中译本，长春：吉林岀版集团有限责任公司，第18-36 页。

25 Evans, Peter B., 1995, Embedded Autonomy： States and Industrial Traiisfonnation, Princeton University Press.

的经济目标明显让位于政治目标。发展型国家政治目标优先的观念，起源于工业后进国家由环境造成的民族主义，而它的目标则一定是来源自与外部参照性经济体制的对比。如果经济发展繁荣了，发展型国家对于促进经济增长的积极性就会降低。发展型国家发展经济的主要动机，只是通过参与工业文明建设，取得世界列强的成员资格，迫使其他国家平等地对待自己。

我国从新中国建立以后到二十世纪七十年代末的国家经济类型，偏向于中央管制经济，而七十年代末期以后的国家经济类型，则偏向于计划引导型经济。但这两种国家经济类型具有一个相同的特征，就是经济目标从属于政治目标，只是中央管制经济中政治目标被更有力的强调。经济目标从属于政治目标的特征，有助于理解我国的国家行为。

新中国建立以后，我国选择了重工业优先的发展目标，这一发展目标的选择体现了政治目标优先的发展型国家特征。我国是社会主义国家，采用计划经济的体制似乎是理所应当的，而市场经济体制则是资本主义的一部分，应当为社会主义国家所携弃。重工业是工业化的标志，是国家经济实力的标志，我国为了迅速强大起来，采取重工业优先的战略似乎也是顺理成章的。在重工业优先的发展目标指引下，我国重点建设了东北工业基地。东北地区的重工业在这一时期得到了快速的发展。

我国实行改革开放以后，逐渐由计划经济向市场经济转型，各大产业开始趋于相对平衡的发展，重工业不再被放在优先发展的地位。国家对工农业的政策，也由“农业扶持工业”转向“工业反哺农业”。在这一时期，由于重工业在各大产业中地位下降，东北老工业基地在全国经济发展中的地位也有所下降。

二、新世纪新阶段民族经济政策与东北沿边地区经济发展的关系

进入新世纪新阶段以来，党中央和国务院审时度势，创造性地提出了 “西部大开发”和“振兴东北老工业基地”的战略方针。东北沿边地区中的民族自治地方，属于“西部大开发”战略的作用范围，享受到了 “西部大开发”战略所带来的政策福利。东北沿边地区更是整体都享受到了 “振兴东北老工业基地”战略给经济发展所带来的好处。

东北沿边地区的少数民族人口较多，少数民族自治地方面积较广，因而国家对于少数民族和民族地区的照顾扶持政策能够明显地在东北沿边地区发挥作用。

“西部大开发”战略和“振兴东北老工业基地”战略中都对少数民族和民族地区有特殊的优惠政策，东北沿边地区的经济发展更是能够享受到这些福利中的福利。

进入新世纪新阶段以来，国家实行的民族经济政策主要可以概括为七个方面，分别是进一步深化以转移支付为主的民族财政政策、进一步调整边境贸易政策、进一步完善对口支援政策、全面实施西部大开发战略、全面落实“兴边富民行动”、采取扶持人口较少民族发展的政策以及采取鼓励民族地区发展经济开发区的政策。这些民族经济政策均给东北沿边地区的经济发展带来了有利的影响。在这些政策的支持之下，东北沿边地区的财政收入增加，财政能力增强；固定资产投资高速增长，基础设施建设明显改善；边境贸易发展迅速，规模以上企业数量增多、盈利能力增强，与周边国家的关系得到良性发展；少数民族地区和人口较少民族的发展速度加快；经济增速加快，居民的生活水平提高。本章的下面几节将对民族经济政策对于东北沿边地区经济发展产生的这些促进作用，进行详细阐述。

第二节民族财政政策促使东北沿边地区财政能力增强

进入新世纪新阶段以后，党中央和国务院出台了一系列文件，采取了一系列措施，进一步深化和细化了以转移支付为主的民族财政制度，加大了对中西部地区和少数民族地区的财政支持力度。

一、民族财政政策影响东北沿边地区财政能力的路径

国家在这方面的民族经济政策，从以下三个角度对东北沿边地区的财政收支状况产生影响。

一、东北沿边地区享受到的转移支付形式增多

自2005年5月31日起施行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的第九条，规定了国家要通过多种转移支付形式保证对民族地区转移支付的力度和有效性。这一文件提到，国家可以通过一般性财政转移支付、专项财政转移支付、民族优惠政策财政转移支付以及其他方式，充分考虑少数民族自治地方的公共服务支出成本差异，逐步加大对少数民族自治地方财政转移支

付力度。这一文件拓宽了国家对少数民族地区转移支付的形式和途径。自这一文件下发后，东北沿边地区享受到的转移支付形式，不再是单一的一般性转移支付, 而是包括一般性转移支付在内的多种转移支付形式。

—般性转移支付是常规的转移支付形式，它又称体制性转移支付，是指上级政府将其财政资金转作下级政府财政收入的一种补助形式。它以依法核定的下级政府标准财政需要额与财政支出额的差量为依据，并考虑下级政府各地区间在人口状况、资源拥有量、贫富差距等方面存在的差别因素。一般性转移支付，是东北沿边地区享受到的转移支付的基本形式。东北沿边地区享受到的一般性转移支付分两种类型：第一类是纵向转移支付，它被用于弥补东北沿边地区地方政府的财政收支差额，其具体数额按照因素法进行确定；第二类是横向转移支付，其目的是提高东北沿边地区中较贫困地区的财政服务水平，其具体数额为依法测算的地区税收能力指数与全国平均税收能力指数之差。

专项转移支付是中央对地方转移支付的一种，它是指中央财政为实现特定的宏观政策及事业发展战略目标，以及对委托地方政府代理的一些事务或中央地方共同承担事务进行补偿而设立的补助资金，需按规定用途使用。专项转移支付是一种非均等化的转移支付形式，其核定方式目前尚不规范。专项转移支付常被重点用于教育、医疗卫生、社会保障、支农等公共服务领域。专项转移支付主要被用于中西部地区，但进入新世纪新阶段以来，东北沿边地区也逐渐能够享受到这种转移支付形式。

东北沿边地区中有很多民族地区，这些民族地区可以享受到民族优惠政策财政转移支付。除这几种转移支付形式之外，东北沿边地区也逐渐能够享受到税收返还、体制补助、民族地区转移支付、县乡财政奖补资金、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和年终结算财力补助等多种转移支付形式。

二、东北沿边地区享受到的转移支付力度加大

自2005年5月31日起施行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的第九条规定，上级政府对下级的民族地区地方政府在转移支付上有三个方面的责任和义务:第一，上级人民政府有关部门各种专项资金的分配, 应当向少数民族自治地方倾斜；第二，上级财政支持少数民族自治地方财政保证少数民族自治地方的国家机关正常运转、财政供养人员工资按时足额发放、基础

教育正常经费支岀；第三，上级人民政府出台的税收减免政策造成少数民族自治地方财政减收部分，在测算转移支付时作为因素给予照顾。

除了严格规定上级政府对下级民族地区政府的责任以外，国家还规范了省级以下的财政转移支付制度，以确保国家对少数民族自治地方的转移支付、税收返还等优惠政策能够落实到自治县。在国家政策的严格规定之下，东北沿边地区享受到的来自国家和上级政府的转移支付力度逐渐增大。

三、东北沿边地区享受到了少数民族发展资金的支持

为了支持少数民族和民族地区的发展，党中央和国务院设立了专门的少数民族发展资金，并在2006年出台了《少数民族发展资金管理办法》，对如何管理和如何使用这部分资金做出了具体的规定。2004年少数民族发展资金总额达到4.5 亿元，其中比上年度新增了 5000万元用于扶持兴边富民行动重点县市区。262008 年，国家民委少数民族发展资金增加了 2.8亿元，总量达到9.5亿元，比上年增长 42% o 26 27

随着国家少数民族发展资金总量的增大，东北沿边地区所在的三个省从国家争取到的和安排的少数民族发展资金也不断增多。2004年，辽宁省安排的少数民族发展资金为1800万元,2007年达到2100万元,2008年达到2600万元。2004 年，黑龙江省安排的少数民族发展资金分别为2300万元，2005年达到2660万元。2004年，吉林省安排的少数民族发展资金为2400万元，以后几年里也在逐渐增多。

二、民族财政政策影响东北沿边地区财政能力的实证数据分析

以上三个方面的民族经济政策，均对东北沿边地区的财政状况起到了一定的改善作用。进入新世纪新阶段以后，在国家的民族经济政策的支持之下，东北沿边地区的财政收入不断增多，财政能力逐渐加强，如下图所示。

26国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中华民族统计年鉴2005》，第 108页，民族岀版社，2006年。

27国家民族事务委员会经济发展司、国家统计局国民经济综合统计司编：《中华民族统计年鉴2009》，第 233页，民族出版社，2010年。

300

东北沿边地区财政收支状况

—财政总收入

7一地方财政收入各项税收

S地方财政支出

图1.东北沿边地区财政收支状况（年，亿元）

2006年，东北沿边地区的财政总收入为78.83亿元，其中地方财政收入为 47.16亿元，各项税收为21.97亿元，地方财政支出总额为250.18亿元。2007年，东北沿边地区的财政总收入为99.09亿元，比上年增长了 25.7%,其中地方财政收入为42.19亿元，各项税收为39.36亿元，地方财政支出总额为248.36亿元。 2008年，东北沿边地区的财政总收入为1（5564亿元，比上年增长了 6.61%,其中地方财政收入为59.51亿元，各项税收为41.46亿元，地方财政支出总额为 215.37亿元。2009年，东北沿边地区的财政总收入为138.28亿元，比上年增长了 30.9%,其中地方财政收入为76.82亿元，各项税收为54.93亿元，地方财政支出总额为280.51亿元。如下表所示。

、财政总收入地方财政收入各项税收地方财政支出

20067&8347.1621.97250.18

200799.0942.1939.36248.36

2008105.6459.5141.46215.37

2009138.2876.8254.93280.51

表4.东北沿边地区财政收支状况（年，亿元）

从东北沿边地区所包括的三个地区分别来看，三个地区的财政总收入均呈现

快速上升的趋势（如下列表格所示），均与东北沿边地区的整体变动情况保持一

致。其中辽宁省沿边地区的财政总收入增幅在这段时间内呈逐步上升趋势，在 2007-2009年间，分别为17.19%、29.19%、40.07%；吉林省沿边地区财政总收入的增幅较为稳定，均在20%左右；黑龙江省财政总收入的增幅，除了在2008年有突然的下滑以外，其余年份也呈较为稳定的态势，稳定在30%左右。总的来说, 东北沿边地区的三个地区（辽宁省沿边地区、吉林省沿边地区和黑龙江省沿边地区）的财政总收入均呈现较为稳定的快速上升趋势。从地方财政收入的角度看，三个地区的地方财政收入均呈现较为缓慢的上升趋势。从各项税收的角度看，三个地区的各项稅收也均呈现上升趋势,其中辽宁省沿边地区的各项税收水平上升较快，吉林省沿边地区和黑龙江省沿边地区的各项税收上升趋势较为平缓。从地方财政支出来看，辽宁省的地方财政支出呈现非常明显的下降趋势，吉林省沿边地区和黑龙江省沿边地区的地方财政支出则呈现稳定的上升趋势。

财政总收入增幅地方财政收入各项税收地方财政支出

2006 年22.22 15.127.13154.11

2007 年26.0417.19%13.2513.64117.57

2008 年33.6429.19%17.0412.0334.38

2009 年47,1240.07%23.8225.1047.39

表5. 2006-2009年间辽宁省沿边地区的财政收支状况（单位：亿元）

财政总收入增幅地方财政收入各项税收地方财政支出

2006 年21.13 11.296.8144.02

2007 年25.1519.03%14.5810.65&5

2008 年31.2324.17%18.3713.3676.31

2009 年38.1622.19%23.1715.09100.39

表6. 2006-2009年间吉林省沿边地区的财政收支状况（单位：亿元）

财政总收入增幅地方财政收入各项税收地方财政支岀

2006 年35.48 20.758.0352.05

2007 年47.0932.72%14.3615.1272.29

2008 年40.7713.42%24.116.07104.28

2009 年5330%29.8314.74132.73

表7. 2006-2009年间黑龙江省沿边地区的财政收支状况（单位：亿元）

从以上统计数据可以看出，进入新世纪新阶段以后，东北沿边地区的财政总收入呈快速上升趋势，地方财政支出则保持相对稳定甚至略有下降。如果没有外力作用，东北沿边地区的财政收入和支出的变动趋势，应该基本保持一致。然而，事实上东北沿边地区的财政收入和支出则呈现不同的变动趋势，而且是财政收入呈增多趋势，财政支出呈减少趋势。这说明促使东北沿边地区财政收入增加的外力发挥了作用。从东北沿边地区财政收入和支出的影响因素来看，这一外力就是国家的民族经济政策。因此，国家的民族经济政策促使东北沿边地区的财政收入呈上升趋势，使东北沿边地区的财政能力不断加强。

第三节民族优惠利率政策促使东北沿边地区固定资产投资快速增长

一、民族优惠利率政策影响东北沿边地区固定资产投资的路径

在“九五”期间，中国人民银行就已经规定对民族贸易和民族用品生产贷款实行优惠利率政策。中国人民银行在1997年10月24日颁布的《关于民族贸易和民族用品生产贷款继续实行优惠利率的通知》中规定，对于民族贸易和民族用品生产贷款，中国工商银行和中国农业银行实行比正常的一年期流动资金贷款利率低2.88个百分点的优惠利率政策。在“十五”和“十一五”期间，对民族贸易和民族用品生产贷款实行优惠利率政策，得到了延续。中国人民银行在2003 年颁布的《中国人民银行关于民族贸易和民族用品生产贷款利率事宜的通知》中规定，从2003年1月1日起，中国银行、中国建设银行对民族贸易和民族用品生产一年期贷款实行比正常的一年期贷款利率低2.88个百分点的优惠利率政策。中国人民银行在2006年颁布的《中国人民银行关于“十一五”期间民族贸易和民族用品生产贷款利率有关事宜的通知》中规定，“十一五”期间财政部、人民

银行和国家民委将积极研究对民族贸易和民族用品生产贷款贴息的新办法。在新办法出台前，各国有商业银行继续对民族贸易和民族特需商品定点生产企业的正常流动资金贷款利率实行比正常的一年期流动资金贷款基准利率低2. 88个百分点的优惠利率政策，优惠贷款利率不得上浮，从2006年1月1日起执行。

东北沿边地区的少数民族和少数民族地区，可以享受到优惠利率政策带来的福利。从理论的推导来看，优惠利率使企业的融资成本降低，利润预期升高，企业会趋向于增加投资。东北沿边地区享受到的优惠利率政策，会促使东北沿边地区固定资产投资增多。至于在实际上东北沿边地区的固定资本投资是否增多，则需要对东北沿边地区的固定资产投资实际数据进行分析。

二、民族优惠利率政策影响东北沿边地区固定资产投资的实证数据分析

2006年，东北沿边地区的全社会固定资产投资为378.48亿元，其中城镇固定资产投资为321.27亿元，占84.88%,农村固定资产投资为57.21亿元，占 15.12%。2007年，东北沿边地区的全社会固定资产投资为542.15亿元，比上年增长43.24%,其中城镇固定资产投资为432.11亿元，比上年增长34.5%,农村固定资产投资为110.04亿元，比上年增长92.34%。2008年，东北沿边地区的全社会固定资产投资为812.89亿元，比上年增长49.94%,其中城镇固定资产投资为647.43亿元，比上年增长49.83%,农村固定资产投资为165.45亿元，比上年增长50.35%。2009年，东北沿边地区的全社会固定资产投资为1024.76亿元，比上年增长26.06%,其中城镇固定资产投资为897.94亿元，比上年增长38.69%,

农村固定资产投资为126.82亿元，比上年降低23.35%。如下表所示。

、全社会固定资产投资城镇固定资产投资农村固定资产投资

2006378.48321.2757.21

2007542.15432.11110.04

2008812.89647.43165.45

20091024.76897.94126.82

表& 东北沿边地区的固定资产投资状况

从东北沿边地区所包括的三个地区分别来看，三个地区的全社会固定资产投

资均呈现明显的上升趋势。如下列表格所示。

全社会固定资产投资增幅城镇固定资产投资农村固定资产投资

2006 年103.65 86.0917.56

2007 年142.5837.56%116.3226.26

2008 年231.9462.67%193.233&71

2009 年326.6140.82%264.2862.33

表9.辽宁省沿边地区在2006-2009年间的固定资产投资变动状况（单位：亿元）

全社会固定资产投资增幅城镇固定资产投资农村固定资产投资

2006 年191.05 159.8831.17

2007 年291.5452.6%214.7676.78

2008 年398.6736.75%296.33102.33

2009 年442.2710.94%395.8846.39

表10.吉林省沿边地区在2006-2009年间的固定资产投资变动状况（单位：亿

元）

全社会固定资产投资增幅城镇固定资产投资农村固定资产投资

2006 年83.78 75.38.48

2007 年108.0328.94%101.037.00

2008 年182.2868.73%157.8724.41

2009 年255.8840.38%237.7818.1

表11.黑龙江省沿边地区在2006-2009年间的固定资产投资变动状况（单位:

亿元）

从上述三个表格可以看出，在2006-2009年间，辽宁省沿边地区的全社会固

定资产投资呈现极快速的上升趋势，城镇固定资产投资和农村固定资产投资业都快速上升。在2006-2009年间，吉林省沿边地区的全社会固定资产投资也呈现快速增长的趋势，但其增速在2009年有所下降，吉林省沿边地区的城镇固定资产投资在这一阶段快速上升，农村固定资产投资业快速增长，但农村固定资产投资在2009年也有所下降。在2006-2009年间，黑龙江省沿边地区全社会固定资产投资一直保持很高的增长速度，城镇固定资产投资业稳步上升，但其农村固定资产投资则在2008年之前保持稳定，在2008年突然增多，之后又保持稳定。总而言之，辽宁省沿边地区、吉林省沿边地区和黑龙江省沿边地区的全社会固定资产投资、城镇固定资产投资和农村固定资产投资，均呈现较为明显的上升趋势。

从以上统计数据可以看岀，进入新世纪新阶段以来，东北沿边地区的全社会固定资产投资呈上升趋势（如上图所示），且上升的势头强劲，增速较快。全社会固定资产投资的两个组成部分，即城镇固定资产投资和农村固定资产投资，均呈上升趋势且增速较快。由此可见，国家的民族经济政策中的优惠利息政策，强有力地促进了东北沿边地区的固定资产投资。在国家的民族经济政策的支持之下，东北沿边地区的固定资产投资快速增长，基础设施建设明显改善。

第四节边境贸易政策促使东北沿边地区的边境贸易迅速发展

实行对外开放以来，我国的边境贸易发展迅速，涉及到边境贸易的相关政策也不断调整。2001年12月11 0,我国正式加入世界贸易组织（WTO）,成为 WTO的第143个成员国，这为我国的边境贸易提供了新的机遇和挑战。为了与新的形势相适应，党中央和国务院审时度势，不断对边境贸易政策进行调整和深化。边境地区包含很多少数民族地区，国家在制定边境贸易政策时会考虑少数民族的因素，对少数民族和少数民族地区进行照顾，国家出台的边境贸易政策会含有对于少数民族和少数民族地区的优惠政策。

一、边境贸易政策影响东北沿边地区边境贸易发展的路径

进入新世纪新阶段以来，我国的边境贸易政策趋向于更加灵活，对于少数民族和少数民族地区也给予了很多优惠。2004年4月，修订后的《中华人民共和国对外贸易法》规定：“国家对边境地区与接壤国家边境地区之间的贸易以及边民互市贸易，采取灵活措施，给予优惠和方便。"这一规定使我国的边境贸易政策更加灵活，也更加能够促进边境贸易的快速发展。2005年5月实行的《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》第十三条规定：“国家鼓励与外国接壤的少数民族自治地方依法与周边国家开展区域经济技术合作和边境贸易。经国务院批准，可以在与外国接壤的少数民族自治地方边境地区设立边境贸易区。”这一规定既放开了对于少数民族自治地方开展边境贸易的限制，还允许少数民族自治地方边境地区为了更好地发展边境贸易而设立边境贸易区。在设立边境贸易区时，国家会给予与其相配套的优惠政策和措施。

东北沿边地区既处在边境地区，又包括一些少数民族地区，国家在边境贸易方面采取的民族经济政策会直接在东北沿边地区发挥作用。东北沿边地区边境贸易的载体，是处在东北沿边地区的企业，特别是东北沿边地区的规模以上企业。从理论上讲，国家在边境贸易方面采取的民族经济政策会促使东北沿边地区的边境贸易快速发展，会促使东北沿边地区的企业数量增多、盈利能力增强，也会促使东北沿边地区的规模以上企业数量增多、盈利能力增强。这一理论推导是否成立，还需要分析东北沿边地区规模以上企业的具体数据。

二、边境贸易政策影响东北沿边地区边境贸易发展的实证数据分析

2006年，东北沿边地区的工业企业单位数为1030个，工业总产值为380.97

亿元，资产合计为500.19亿元，利润总额为17.31亿元。2007年，东北沿边地区的工业企业单位数为1204个，比上年增长16.89%,工业总产值为578.56亿元，比上年增长51.86%,资产合计为521.26亿元，比上年增长4.21%,利润总额为 49.24亿元，比上年增长84.46%o 2008年，东北沿边地区的工业企业单位数为 1441个，比上年增长19.68%,工业总产值为828.92亿元，比上年增长43.27%, 资产合计为620.1亿元，比上年增长18.96%,利润总额为37.97亿元，比上年降低了 22.89%o 2009年，东北沿边地区的工业企业单位数为1668个，比上年增长 15.75%,工业总产值为1137.28亿元，比上年增长37.2%,资产合计为803.25亿元，比上年增长29.54%,利润总额为73.6亿元，比上年增长93.84%。如下表所 Zj I O

工业企业单位数（个）工业总产值（亿元）资产合计（亿元）利润总额（亿元）

20061030380.97500.1917.31

20071204578.56521.2649.24

20081441828.92620.137.97

200916681137.28803.2573.6

表12.东北沿边地区规模以上工业企业的状况

从组成东北沿边地区的三个地域分别来看，如下列表格所示。

工业企业单位数（个）增幅工业总产值（亿元）增幅资产合计（亿元）利润总额（亿元）职工年平均人数（个）

2006 年503 157.89 120.6511.1464560

2007 年56913.12%229.1745.15%133.489.6886792

200870824.43%328.2943.25%175.6915.49121253

年

2009 年7282.82%442.0734.66%220.6625.6585976

表13.辽宁省沿边地区规模以上工业企业的状况

工业企业单位数（个）增幅工业总产值（亿元）增幅资产合计（亿元）利润总额（亿元）职工年平均人数（个）

2006 年363 170.56 242.634.3974912

2007 年3999.92%246.6844.63%258.4435.6277251

2008 年4297.52%339.5837.66%293.0316.2481003

2009 年56130.77%460.0335.47%333.2613.991222

表14.吉林省沿边地区规模以上工业企业的状况

工业企业单位数（个）增幅工业总产值（亿元）增幅资产合计（亿元）利润总额（亿元）职工年平均人数（个）

2006 年164 52.52 136.911.7832861

2007 年23643.9%102.7195.56%129.343.9448542

2008 年30428.81%161.0556.8%151.386.5447476

200937924.67%235.1846.03%249.3334.0596850

年

表15.黑龙江省沿边地区规模以上工业企业的状况

在2006-2009年间，辽宁省沿边地区的工业总产值一直以高速度进行增长，截止到2009年，其工业总产值比2006年的水平增加了 179.99%。在2006-2009 年间，吉林省沿边地区的工业企业单位数快速增多，工业总产值也保持了很高的增长速度。拿2009年和2006年相比较，黑龙江沿边地区的工业企业单位数增加了 131.09%,工业总产值增加了 347.79%,资产合计增加了 82.1%,利润总额增加了 1812.9%,职工年平均人数增加了 194.7%。总而言乙在2006-2009年间，辽宁省沿边地区、吉林省沿边地区和黑龙江省沿边地区的规模以上企业单位数不断增多，工业总产值也快速提高，资产合计、利润总额也都呈现明显的增加趋势。

从上述统计数据可以看岀，进入新世纪新阶段以后，东北沿边地区的规模以上工业企业单位数迅速增多，工业总产值快速提高，资产合计和利润总额也呈现逐渐增多的趋势。东北沿边地区的规模以上工业企业主要从事边境贸易，其数量、总产值、总资产和利润总额等是衡量东北沿边地区边境贸易发展状况的重要指标。东北沿边地区规模以上工业企业数量、总产值和利润总额的增多，显示着东北沿边地区边境贸易的快速发展，这体现了边境贸易政策给东北沿边地区的边境贸易带来的积极影响。因而可以说，在边境贸易方面的民族经济政策促进了东北沿边地区边境贸易的发展，使东北沿边地区的规模以上工业企业数量增多、盈利能力增强。

第五节扶持人口较少民族发展的政策促进了东北沿边地区中

人口较少民族的发展

一、扶持人口较少民族发展的政策影响东北沿边地区中人口较少民族发展的路径

进入新世纪新阶段以后，党中央和国务院开始对人口较少民族采取专门的扶持政策。2001年8月10 H,国务院原则同意国家民委提出的关于扶持人口在10

万以下的22个人口较少民族发展的具体建议，并请有关部门、单位和地方负责落实，扶持人口较少民族发展的政策由此开端。2005年5月18日，国务院通过 T《扶持人口较少民族发展规划(2005-2010)》，并召开全国扶持人口较少民族发展工作会议，我国扶持人口较少民族发展的工作从此全面启动。国家发改委和国家民委联合编制和审查了《扶持人口较少民族发展专项建设规划》，规划中指岀，“十一五”期间，国家每年安排两亿元，五年内共投入十亿元用作扶持人口较少民族的专项资金，重点解决人口较少民族聚居地区的基础设施问题。

二、扶持人口较少民族发展的政策影响东北沿边地区中人口较少民族发展的实证数据分析

东北沿边地区的人口较少民族主要分布在黑龙江省。黑龙江省积极响应党中央和国务院扶持人口较少民族的号召，采取一系列政策和措施来扶持其境内人口较少民族的发展，成效显著。2006年11月，黑龙江省人民政府召开全省扶持人口较少民族发展工作会议，部署对人口较少民族的扶持工作，会上还印发了《黑龙江省扶持人口较少民族发展规划(2006-2010)》，该规划计划投入3996万元作为扶持人口较少民族专项资金。接着，黑龙江省委、省政府还出台了《关于进一步扶持全省人口较少民族加快发展的意见》，这是省委、省政府为只有一万多人的四个民族专门制定的政策性文件。这一文件对扶持人口较少民族的措施做出了非常具体的、操作性很强的政策性规定，比如为人口较少民族乡实行财政转移支付、放宽对农户的小额贷款和对个体私营企业免征各种地方行政事业性收费等。 2007年，为人口较少民族聚居乡、村安排资金1000余万元，中央补助扶持人口较少民族专项资金400万元，下达到了黑龙江省嘉荫县、呼玛县、逊克县、塔河县和黑河市爱辉区、佳木斯区的人口较少民族聚居村。

2008年，黑龙江省按照“国家扶持、省负总责、县抓落实、整村推进”的方针，积极推动《扶持人口较少民族发展规划》的全面实施，为人口较少民族聚居乡、村安排资金1125万元，规划了七个扶持人口较少民族的项目，项目资金达1165万元。对敖其村、街津口村、八岔村、抓吉村、南岗村、四排村、新兴村、新鄂村、新生村、十八站村、白银那村、宏疆村、边疆村、百路村、索伦村、胜利村等16个人口较少民族聚居村进行了检查验收，逐项审视其贯彻《扶持人口较少民族发展规划》的状况，其中的11个村达到了国家民委要求的验收标准。

2009年，黑龙江省为人口较少民族发展投入专项资金3105万元，共扶持40个项目，其资金额度占少数民族发展资金的38.3%。同时，下达《人口较少民族专项建设规划》项目20个，项目资金达到1114万元。

黑龙江省对人口较少民族的扶持工作成效显著，有力地促进了人口较少民族经济的发展和居民生活状况的改善。截止到2009年末，黑龙江省全省19个人口较少民族聚居村中有16个村达到了 “四通五有三到达”的目标，有五个村搬进了环境优美、居住舒适的新村舍，还有四个村正在整村新建。在扶持人口较少民族政策的支持之下，人口较少民族居民的生活状况得到了巨大的改观。2009年, 黑龙江省19个人口较少民族聚居村的农林牧副渔总产值达到10055万元，比上年增长1.7%,农村人均收入达到3515元，比上年增长6.9%o在扶持人口较少民族政策的支持之下，东北沿边地区人口较少民族的经济状况在逐渐向利好的方向发展，人口较少民族的生活状况不断得到改善。

第六节兴边富民行动促使东北沿边地区经济增速加快、居民生

活水平提高

国家民委于2000年全面启动“兴边富民行动”。党中央和国务院对“兴边富民行动”高度重视，并连续出台了一系列政策和措施进行支持。2001年8月28 日国务院通过了《关于西部大开发若干政策措施的实施意见》，其中第五十二条规定，要有组织地推进“兴边富民行动”，重点支持民族地区和贫困地区的边境县，抓好试点，把帮扶措施落实到基层。自2005年5月31日起施行的《国务院实施仲华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》的第十四条中规定，国家将边境地区建设纳入经济与社会发展规划，帮助少数民族自治地方加快边境地区建设，推进“兴边富民”行动，促进边境地区与内地的协调同步发展。国家对于在巩固边防和边境安全方面具有重大影响的边境地区居民，在文化、教育、居住、生活、医疗卫生、环境保护等方面采取特殊措施，加大扶持和支持的力度。党中央和国务院还把“兴边富民行动”写入相关的五年规划，并明确规定要加大“兴边富民行动”的力度，而且要将其落到实处。西部大开发“十一五”规划中的专栏12明确规定，兴边富民工程的主要发展目标是重点解决西部边境地区居民在

生产和生活方面面临的特殊困难和问题，逐步使边境地区的经济和社会发展基本达到本省区中等或以上水平。主要任务是加强边境地区公路建设，边境一线茅草房和危旧房的改造，饮水工程以及水利建设；实施整村式地推进扶贫，建立农村和牧区最低生活保障制度；重点建设一批区位重要而且少数民族人口较多的边民互市贸易市场；加快发展各项社会事业。西部大开发“十二五”规划第五十节明确提出，要深入实施“兴边富民行动”计划，改善各项基础设施和生态环境条件，支持边境贸易和民族特需物品的发展。

一、兴边富民行动影响东北沿边地区经济发展的路径

2000年，国家民委和财政部开始展开“兴边富民行动”的试点工作，确定 17个边境县作为试点区域，中央财政安排5100万元专项资金。2004年，推进“兴边富民行动”的区域扩大到37个边境县，国家安排的专项资金扩大为1.11亿元。在2000-2006年间，中央财政安排的“兴边富民行动”专项资金累计达4.85亿元。从2007年开始，中央财政每年安排“兴边富民行动”专项资金1.8亿元，推进 “兴边富民行动”的边境县也达到60个。28

在党和国家的大力推动之下，东北沿边地区所在的三个省辽宁省、吉林省和黑龙江省均积极开展“兴边富民行动”，安排专项资金，扶持边境县的经济发展。东北沿边地区位置处在其所在的三个省的边境地区，正是国家和其所在的三个省开展“兴边富民行动”的扶持对象。2008年，辽宁省民委安排兴边富民行动专项资金900万元，狠抓兴边富民行动重点龙头企业的建设，结合边境地区的实际, 发挥当地的各项优势，打造特色产业；吉林省印发了《吉林省兴边富民行动2008 ——2010年规划》，并在当年安排兴边富民行动专项资金1800万元，重点实施兴边富民行动三项工程，即边境沿线泥草房危旧房改造工程、农村人畜饮水安全工程和促进少数民族群众增收致富工程；黑龙江省印发了《黑龙江省兴边富民行动“十一五”规划》，并制定了具体实施细则，提出了相应的措施。

2009年，东北沿边地区所包括的33个边境县（市、区）均被列为国家兴边富民行动重点扶持县，国家和东北沿边地区所在的三个省均对东北沿边地区进行了重点扶持。辽宁省的五个边境县被全部列入兴边富民行动重点县，在这五个边境县内实施了各类项目62个，重点实施了边境地区危旧房改造试点工程。吉林

28金炳镐主编：《中国改革开放30年民族政策发展》，辽宁民族岀版社2009年第1版，第182页。

省的10个边境县也在吉林省民委的积极争取之下全部被纳入国家兴边富民行动重点县扶持范围，当年安排的兴边富民行动专项资金为2420万元，又引导10 个边境县投入资金4206万，新建和改造泥草房、危旧房1969户，解决了 12个行政村的饮水安全问题，实施特色产业基地建设项目25个。黑龙江省的18个边境县也全部被列入国家兴边富民行动重点扶持县，全省安排的少数民族发展资金增加了 3900万元，重点对边境县市区民族乡镇的基础设施项目、口岸建设项目、发展特色产业项目及民生项目给予大力支持，全省共扶持各类项目106个，投入支持资金3985万元。

从理论上讲，兴边富民行动对东北沿边地区的影响会体现在两个方面:第一，兴边富民行动会改善东北沿边地区的基础设施状况，发展东北沿边地区的特色产业，促使东北沿边地区的经济增速提高；第二，兴边富民行动会促进东北沿边地区的就业，提升东北沿边地区的工资和劳动报酬水平，进而提升东北沿边地区城乡居民的生活水平。

二、兴边富民行动影响东北沿边地区经济发展的实证数据分析

从理论推导得出的兴边富民行动对东北沿边地区的这两面影响，是否符合现实状况，则需要对东北沿边地区的相关数据进行详细分析。

首先分析东北沿边地区的地区生产总值（GRP）的变动情况。

在2006-2009年间，东北沿边地区的地区生产总值呈现明显的上升趋势，其中所包括的第一产业、第二产业、第三产业的生产总值也都呈现上升的趋势（如下表所示）。2006年，东北沿边地区的地区生产总值为898.23亿元，其中第一产业为210.15亿元，第二产业为326.64亿元，第三产业为361.43亿元。2007年，东北沿边地区的地区生产总值为1062.18亿元，比上年增长了 18.25%,其中第一产业为240.69亿元，比上年增长了 14.53%,第二产业为402.62亿元，比上年增长了 23.26%,第三产业为418.86亿元，比上年增长了 15.89%。2008年，东北沿边地区的地区生产总值为1353.79亿元比上年增长了 27.45%,其中第一产业为281.74亿元，比上年增长了 17.06%,第二产业为545.44亿元，比上年增长了 35.47%,第三产业为526.64亿元，比上年增长了 25.73%。2009年，东北沿边地区的地区生产总值为1779.21亿元，比上年增长了 31.42%,其中第一产业为385.69 亿元，比上年增长了 36.9%,第二产业为71&44亿元，比上年增长了 31.72%,

第三产业为675.07亿元，比上年增长了 28.18%。如下表所示。

地区生产总值第一产业第二产业第三产业

2006898.23210.15326.64361.43

20071062.18240.69402.6241&86

20081353.79281.74545.44526.64

20091779.21385.6971&44675.07

表16：东北沿边地区的地区生产总值（单位：亿元）29

从东北沿边地区所包括的三个地区分别来看，如下列表格所示。

地区生产总值增幅第一产业增幅第二产业增幅第三产业增幅

2006 年285.518.5%43.759.6%137.3723.6%104.3816.1%

2007 年347.9918.5%49.479.2%173.2823.9%125.2315.3%

2008 年435.3220%55.818.3%225.6226%153.916.3%

2009 年60523.9%64.5810.2%304.5127.5%235.923.3%

表17：辽宁省沿边地区在2006-2009年间的地区生产总值变动情况（单位：亿元）

地区生产总值增幅第一产业增幅第二产业增幅第三产业增幅

2006283.7211.4%44.795%127.8514.1%111.0814.8%

29根据《中华民族统计年鉴2006》、《中华民族统计年鉴2007》、《中华民族统计年鉴2008》、《中华民族统计年鉴2009》计算得出。

年

2007 年319.522,8%42.9111.7%155.7131,2%120.8821.5%

2008 年401.9820.3%50.084.4%202.4223.3%149.4922.3%

2009 年492.8824.2%52.4915.6%252,8225.4%187.5624.8%

表18：吉林省沿边地区在2006-2009年间的地区生产总值变动情况（单位：亿

元）

地区生产总值增幅第一产业增幅第二产业增幅第三产业增幅

2006 年328.0114.9%121.619.2%61.4212.6%145.9722.2%

2007 年394.6913.1%148.3110.1%73.6313%172.7515%

2008 年516,4914.1%175.8516.1%117.415.3%223.2512.4%

2009 年681.3314.2%268.6213.4%161.1118.1%251.6110.9%

表19：黑龙江省沿边地区在2006-2009年间的地区生产总值变动情况（单位; 亿元）

在2006-2009年间，辽宁省沿边地区的地区生产总值增加了 111.9%,年平均增速为28.4%。其中第一产业的年均增速在9%左右，第二产业的年均增速在25% 左右，第三产业的年均增速在18%左右，由此可见，辽宁省沿边地区的第二产业增速最快。在2006-2009年间，吉林省沿边地区的地区生产总值增加了 73.7%, 年均增速为20.2%o其中第一产业的增速在10%左右，第二产业的增速在25%左右，第三产业的增速在22%左右，可见在吉林省沿边地区的三大产业中也是第二

产业增速最快。在2006-2009年间，黑龙江省沿边地区的地区生严总值增加了 107.7%,年均增速为27.6%o其中，第一产业的增速在12%左右，第二产业的增速在15%左右，第三产业的增速在15%左右，从数据上可以看出，黑龙江省沿边地区的三大产业增速较为平均。综合而言，在2006-2009年间，辽宁省沿边地区、吉林省沿边地区和黑龙江省沿边地区的地区生产总值均增长较快，增幅均在 20%以上，在其三大产业中，第二产业的增速比第一产业和第三产业的增速更大，说明东北沿边地区的第二产业在这一时期呈现出更快的发展势头。

从以上统计数据可以看出，进入新世纪新阶段以来，东北沿边地区的地区生产总值呈现上升趋势，如图所示。东北沿边地区在2007、2008和2009年的地区生产总值增速分别为I&25%、27.45%和31.42%,而在2007、2008和2009年我国的国内生产总值增速分别为11.9%、9.0%和91%,东北沿边地区在这三年里的地区生产总值增速均远高于同时期的国内生产总值增速。这明显说明，进入新世纪新阶段以后，国家的民族经济政策对东北沿边地区的经济发展产生了显著的影响。

东北沿边地区的地区生产总值

OOOOOOOOOOO

OOOOOOOOOO 0864208642 IX 1X 1± 11

200

图4东北沿边地区的地区生产总值

其次分析东北沿边地区城乡居民工资和生活水平的变动情况。

2006年，东北沿边地区的单位从业人员数为50.67万人，劳动报酬为109.64 亿元，平均劳动报酬为21724元。2007年，东北沿边地区的单位从业人员数为

45.72万人，劳动报酬为93.65亿元，平均劳动报酬为20483元，在岗职工人数为50.06万人，工资总额为143.32亿元，平均工资为28630元。2008年，东北沿边地区的单位从业人员数为46.58万人，劳动报酬为121.26亿元，平均劳动报酬为26033元，在岗职工人数为45.18万人，工资总额为126.96亿元，平均工资为28101元。2009年，东北沿边地区的单位从业人员数为47.76万人，劳动报酬为112.46亿元，平均劳动报酬为23547元，在岗职工人数为46.34万人，工资总额为116.47亿元，平均工资为25134元。从以上统计数据可以看出，在2006-2009 年间，东北沿边地区的工资和劳动报酬呈现上升趋势。如下表所示。

单位从业人数（万人）劳动报酬（亿元）平均劳动报酬（元）

200650.67109.6421724

200745.7293.6520483

200846.58121.2626033

200947.76112.4623547

表20.东北沿边地区的单位从业人数、劳动报酬和平均劳动报酬

进入新世纪新阶段以来，东北沿边地区农村居民的生活水平也呈现明显的上升趋势。从东北沿边地区所包括的三个地域分别来看：

2006年，辽宁省沿边地区的农村居民人均纯收入为4690元，农村居民人均生活费支出为3427元。2007年，辽宁省沿边地区的农村居民人均纯收入为5639 元，农村居民人均生活费支出为3838元。2008年，辽宁省沿边地区的农村居民人均纯收入为6940元，农村居民人均生活费支出为4357元。2009年，辽宁省沿边地区的农村居民人均纯收入为7413元，农村居民人均生活费支出为5037 元。在2006-2009年间，辽宁省沿边地区的农村居民人均纯收入增长了 5&1%, 年均增速为16.5%；农村居民人均生活费支出增长了 47.0%,年均增速为13.7%。

2006年，吉林省沿边地区的农村居民人均纯收入为3208元，农村居民人均生活费支出为2433元。2007年，吉林省沿边地区的农村居民人均纯收入为3711 元，农村居民人均生活费支出为2482元。2008年，吉林省沿边地区的农村居民人均纯收入为4324元，农村居民入均生活费支出为2963元。2009年，吉林省沿边地区的农村居民人均纯收入为4684元，农村居民人均生活费支出为3555

元。在2006-2009年间，吉林省沿边地区的农村居民人均纯收入增长了 46%,年均增速为13.4%；农村居民人均生活费支出增长了 46.1%,年均增速为13.5%o

2006年，黑龙江省沿边地区的农村居民人均纯收入为3405元，农村居民人均生活费支出为18395元。2007年，黑龙江省沿边地区的农村居民人均纯收入为4277元，农村居民人均生活费支出为3145元。2008年，黑龙江省沿边地区的农村居民人均纯收入为4658元，农村居民人均生活费支出为3533元。2009 年，黑龙江省沿边地区的农村居民人均纯收入为5394元，农村居民人均生活费支出为3682元。在2006-2009年间，黑龙江省沿边地区农村居民人均纯收入增长了 58.4%,年均增速为16.6%o把三个省沿边地区的统计数据放在一起比较可以发现，这三个区域的农村居民人均纯收入均呈现上升的趋势，且三个区域农村居民人均纯收入的增速也大致相当。

综合以上统计数据可以得出结论，进入新世纪新阶段以后，在兴边富民政策的推动下，东北沿边地区的经济增长速度加快，且明显高于同时期我国的国内生产总值增速；单位从业人员的报酬和在岗职工的工资呈现上升趋势，进而使城镇居民的生活水平提高；农村居民的人均纯收入呈现上升趋势，农村居民的生活水平提高。

第三章新世纪新阶段东北沿边地区经济发展中存在的问

题——以瑋春市发展为例

我们既要看到东北沿边地区在地理区位、民族经济、自然禀赋、政策倾斜等方面的优势以及经济一体化、周边国家发展需求等带来巨大机遇和有利条件，又要清醒地认识到东北沿边地区在经济发展中存在的问题。

第一节影响东北沿边地区经济发展中的非经济因素

一、地缘政治对经济稳定发展有制约

地缘政治对于地缘区位辐射区域经济发展的影响在20世纪冷战时期表现较为明显，随着冷战的结束，地缘政治对地区经济发展的影响也逐渐减弱，但在某些地区由于条件限制和环境影响其影响仍然很大。通常来说，多国交界区的经济交流活动会比较活跃，如欧盟、我国南部边界境内外地区等，而东北沿边地区经济发展在一定程度上受地缘政治影响较大。

° 冷战结束后，东北亚地缘政治格局多极化发展趋势明显，且比较稳定，然而现实局势的发展带有很大的不确定性和脆弱性。冷战后，和平与发展是世界主题，东北亚地区也随之出现相对稳定的地缘政治形势，这与经济全球化条件下各国谋求广泛经济合作的目标是一致的，也与大国之间逐步建立新型关系的愿望相符合。东北亚地区由于区域与次区域经济合作的快速加强，成为地区经济发展速度最快地区之一。中美、中日、中韩、日美、日俄等双边贸易快速发展，往来频繁。在这种形势下，东北亚的稳定局势是区域内有关国家共同追求的目标。为保持东北亚稳定，促进东北亚地区经济社会的发展，20世纪90年代中期以后，经过东北亚地区大国的推动，双边关系迅速发展，中俄、中美、俄美等国之间的新型战略关系得以建立，日俄关系有了改善，美国对朝政策也有所转变，朝鲜半岛南北双方关系有所缓和，韩国推行的“阳光政策”，为东北亚和朝鲜半岛地区的安全和稳定注入了新的活力。由中国、美国、朝鲜、韩国、日本、俄罗斯等国组成的六方会谈为半岛问题的解决提供了一个好的平台，也是推进东北亚安全合作新型

机制的一种尝试与探索。

与此同时，东北亚地区形势发展也存在相当的不确定性和脆弱性。这与美国单边主义战略有关，与二战历史遗留问题有关，也与日本越来越膨胀的政治大国诉求有关。美国将朝鲜半岛列入最有可能发生军事冲突的地区之一，将朝鲜列为 “邪恶中心”和“恐怖国家”，并密切注视朝鲜核试验和核发展问题。美国不允许任何其他国家或地区对其国家安全和利益具有任何潜在威胁，其所谓的“先发制人”战略和遏制理论增加了东北亚地区安稳定的不确定性。朝鲜半岛“核问题” 出现后，朝、美之间曾多次走到战争的边缘。为实现称霸世界、独领全球的梦想，插手和维护其在西北太平洋地区的利益，美国不仅保留了在日本和韩国的驻军，还联合两国不断进行军事演习。美国一边极力推进北约东扩计划，用以挤压俄罗斯和亚洲国家的战略空间，以便不断加强对东北亚地区控制。这一定程度上激化了美、俄之间的矛盾，同时也影响到了东北亚地区局势的稳定。一般来说，朝核问题、南北统一问题以及美国单边主义与霸权主义政策是影响东北亚地区局势稳定的几大主要因素。历史遗留问题也是东北亚地区局势不确定性的因素之一。这里的历史遗留问题既包括二战期间日本对东北亚国家人民所犯滔天罪行的反省态度以及日军二战期间遗弃化学武器的处理问题，也包括中国与日本、日本与韩国、日本与俄罗斯等国之间的领土争端。30随着日本经济的发展，日本右翼势力抬头，日本修改了宪法并通过了“有事法案”等一系列法案，日本正在走一条“扩军”歧途，这也引起了中、朝、韩、俄等邻国的不安。近几年来日本对我国钓鱼岛的侵犯、日本与韩国的独岛之争增加了东北亚地区局势的不稳定。2010年，中、美两国围绕建立东亚新秩序而展开了角逐，特别是美国欲重返东亚、主导东亚而发起的战略攻势，不仅影响到地区的和平发展，也影响到东北亚周边地区的安全稳定。美国的想法是，要想“领导”世界，必须要先能“领导”亚洲，把控制东亚当成是实施这个计划至关重要的“先手”。于是，美国为保证战略意图的实现，既在南海问题上高调介入，利用东盟一些国家对中国崛起的顾虑，成功地插上一脚，又利用朝鲜半岛局势和中、日钓鱼岛之争，强化美韩、美日之间的同盟关系，将其视为主导东亚安全的“基石”，据此引领所谓未来“东亚共同体”。自“延坪岛炮击事件”以来，朝鲜半岛局势波浪起伏，有所升温，美韩频繁进行

30李淑云：“东北亚地缘政治与中国的国家安全”，《世界经济与政治论坛》，2005年第3期。

联合军演，让人们对半岛爆发武力冲突愈加担心。美国为了实现重返东亚的企图，借助朝鲜半岛的紧张局势，强化美、日、韩双边同盟关系，且努力促其“并轨”, 逐步安排其长远战略。从间接影响来看，这种战略企图对中、俄两国尤其是对中国，无疑施加了强大压力。东北亚地区是影响中国周边安全环境重要的地区之一，可以说直接关系到中国的国家安全与稳定。朝核危机的升级，美、日、韩三国频繁的军事演习，朝韩关系紧张等都使中国边界地区安全危险系数增加。日本不仅对二战侵华战争所犯下的滔天罪行缺乏悔悟，而且蓄意挑起领土海权争端，妄图侵犯我国钓鱼岛主权，这是冷战后影响我国周边安全的新因素。总之，冷战结束后，随着形势的发展，虽然东北亚地区局势总体缓和，但也不太平，一些不和谐音符一直存在，对地区安全产生了不良影响，对此我们不得不关注。

东北沿边地区的发展以及东北亚区域次区域经济合作必定会受紧张起伏的东北亚地区地缘政治形势的制约。东北亚区域发展经济合作和交流注定是极为复杂曲折的发展过程，将会遇到许多艰难险阻。该区域的主要国家之间政治、经济制度差异大，相互政治关系复杂，利害冲突也会在相当一个时期里长期存在。这些制约区域合作发展的因素包括：一些国家政治不稳定，改革步伐缓慢，经济十分困难；一些国家在东北亚的基础设施还比较落后；我国东北地区、俄远东地区、朝鲜和蒙古等经济国际化水平还比较低，投资环境还不完善；复杂的大国利益冲突的牵制；日本军国主义的抬头以及对二战历史问题的态度给东北亚区域国家协作交流增加了忧虑等等。由于东北亚区域各国政治、经济、意识形态等方面存有很大差别，日本、韩国与美国及欧洲的经济往来早已密切、政治和经济关系更加深入，中国与俄罗斯对外经济关系也没有集中在这一地区，而且美国也无意支持一个将其排挤在外的区域性经济集团和自身相抗衡，所以，东北亚区域经济合作一体化进程不可能像欧盟、北美自由贸易区那样密切，短期内也不可能建立经济联盟，在相当长时期里，地区各国之间的区域合作和次区域合作只能是松散的，不是集团性的，更难说是联盟性的，从而开放程度有限。

由于东北亚地区政治经济环境比较复杂，大国之间经常会因为利益冲突出现紧张局势，因此，各国区域合作起步阶段，应该重视各国地方政府和经济交流连接作用，尤其是沿边地区经济贸易交流的作用。因为在这一特殊地区，地方发展合作的积极性会超越中央政府发展合作的积极性。要逐步创造良好条件，使各地

方在对外经济合作过程中不依赖或少依赖中央政府，这样在东北亚地区形成由地方经济交流合作来推动国家间的交流合作的局面。当然，这种交流、合作与发展也将受到诸多条件限制注定是逐步的、漫长的。例如，瑋春所处的延边州，处在中、俄、朝三个国家的交界处，东临日本海，该区域内自然资源比较丰富，生态环境良好，劳动力成本较低，对外交通比较便捷，且临近日本、韩国两经济发达国家。从传统区域发展理论来看，若去除区域政治因素的影响，并且区际要素可自由流通，那么该区域可以利用丰富的自然资源与低价的劳动成本比较优势来弥补资金与技术的不足，进而有望成为跨国经济合作的典型地区。20世纪90年代联合国开发计划署倡导综合开发图们江地区，然而至今该地区的综合开发没有实质性的进展，只是我国不断地加大对延边州地区的投资建设。究其原因，前文所述的复杂地缘政治环境是重要影响因素。在东北亚地区的几个相关国家中，日本与俄罗斯有领土争端问题，朝鲜与日本、朝鲜与韩国常处于对立状态，朝鲜自身又处在相对封闭、落后的经济运行状态，俄罗斯的战略和经济重心一直在西部地区，东北亚远东地区属于其边远地区、发展也比较落后，政府对该地区发展热情不是很高，复杂的地缘政治和经济关系使得这一多国相邻地区成为受地区环境制约最为深刻的区域之一。由于地缘关系和地理环境的影响，该区域的要素流动受到限制，且优势要素的最优组合一直没有被很好挖掘，流通基础设施也是发展比较缓慢。可以说地缘因素尤其地缘政治在相当程度上限制了延边州经济稳定发展，也限制了东北亚地区的稳定发展。例如延边州韩资企业的减少就是一个代表性的现象。韩资企业投入延边州，除获得了该区域所享受的西部大开发、振兴东北老工业基地以及民族区域自治优惠政策外，还获得了劳动力成本优势、民族文化渊源优势。但是，随着新世纪地区局势的发展，延边州也越来越成为敏感地区, 渐渐出现了韩资企业非正常逃离的现象，这使对韩资企业有一定依赖性的延边经济稳定发展受到了制约。

二、生态保护在短期内对资源型产业有冲击

东北沿边地区自然资源得天独厚。该区域在历史上一直就是一个多民族聚居的地区，这里的少数民族主要包括朝鲜族、蒙古族、满族、回族、鄂温克族、鄂伦春族、锡伯族、达斡尔族和赫哲族等。其中占人口多数的是满族、蒙古族和朝鲜族，人口数量超过了 200万。这里地域辽阔、森林茂密、资源富集、草原广袤、

矿藏丰富，奠定了东北沿边地区发展的物质基础。长白山林区、大兴安岭林区不仅是全国主要林业基地之一，还是保持东北地区生态良性循环的天然屏障；锡林郭勒草原、呼伦贝尔草原、松嫩草原和科尔沁草原，是全国主要畜牧业基地之一; 石油、煤炭、有色金属等矿产资源品种全，储量大，一直支撑着东北工业基地发展走向成熟，还有现已探明的油母页岩、沙金、石墨、玉石等自然资源储量也居全国前列。31另外，东北沿边地区还蕴含着丰富的水利资源，只不过开发利用程度和比重不高。

然而多年来东北地区对资源不合理、无节制的开发，也造成了东北地区生态环境的严重破坏，造成了东北民族沿边地区的生态系统越来越脆弱。近半个世纪的大面积乱砍滥伐导致了森林资源遭到严重破坏，覆盖率自然也是日趋下降。加之长期采育失衡，土地荒漠化、沙漠化现象日趋蔓延，其中还包括水土流失和土地盐碱化。近年来，锡林郭勒草原和呼伦贝尔草原退化面积比例已分别达到41% 和23%。呼伦贝尔草原、松嫩草原和科尔沁草原沙地总面积已扩展到了约8万平方公里，松嫩草原盐碱化土地面积约3.7万平方公里，整个东北地区水土流失面积约28万平方公里。弦民族沿边地区原有的广袤草原也由于长期无序放牧和过度开垦，渐渐沙漠化。春季经常发生的沙尘天气扬起的漫天沙尘日使人们亲身体验感受到了生态破坏带来的恶劣后果。耕地的过度开垦和森林的锐减又造成了严重的水土流失，同时还导致了湿地大量减少，地下水超采，河流干涸。辽河水系的干流区、西辽河、东辽河等均出现过断流现象。不仅如此，对自然资源与矿产的滥砍滥伐和无序开发，不仅造成植被生态的大面积破坏，还由此引发了固体废弃物排放超标、地面沉降、大气和水环境污染等问题，加之城乡对环境的治理还比较滞后，已越来越威胁到当地群众的生产生活。

目前，国家为解决资源和要素空间配置效率低下、国土空间开发失序、人地关系遭到一定程度破坏等一系列问题，提出从现有开发密度、资源环境承载力和发展潜力三个方面统筹国土开发格局，协调人地关系，将国土空间划分为重点开发、优化开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。在国家主体功能区划中，长白山自然保护区已被列入我国国家级的禁止开发区。另外，国家为保护环境、

E张瑾燕：“东北民族地区经济振兴需走生态文明之路”，《大连民族学院学报》，2009年第2期。

32同上。

33《国务院关于印发全国主体功能区规划的通知》，国发〔2010) 46号。

治理生态，还出台了一系列法规和政策。各地方在国家生态保护政策法规指引下, 将本地区生态保护措施进一步细化，对污染严重、生态破坏厉害的产业的发展进行严格限制，对资源型产业的改造和替代也有严格的规定。这些措施对于长期依赖资源发展资源型产业的东北沿边地区来说，短期内可以说是一个不小的冲击，因为，这些地区由于基础薄弱、条件限制，短期内很难大规模、快速发展升级产业或替代产业。

例如，坪春所在的延边朝鲜族自治州森林覆盖率约79.6%,生态环境明显优于吉林省中、西部地区。延边州八县市均地处长白山区，这里是东北沿边地区最重要的生态净化空间之一，是我国东北地区东侧的生态屏障，在水土保持、涵养水源、生物多样性、净化空气、固碳、营养物储藏等方面作用极大。从区域发展阶段看，延边州在低级发展阶段的发展模式以及长期的地域分工格局的影响下，逐渐形成了对区域性林业、矿产等低级资源要素依赖性较强的产业体系，主导产业有食品、医药、造纸、林产、电力、旅游业等。其中医药、食品、林产和能源矿产工业增加值2008年占规模以上工业增加值的72.4%□34这种资源型产业一旦形成就具有较强的产业惯性，至今仍然很大程度上影响着现状产业的体系结构。

但优越的生态环境反而成为制约东北沿边地区未来发展的主要因素之一。大规模的资源开采及基础设施建设必然会对区域生态环境产生破坏，削弱其生态功能，生态的开放性和可传导性也会将其功能变化传递到相邻区域，如水质的破坏由水体上游传导到下游区域，进而对地区产生不利影响。同时，现阶段东北延边州的经济发展仍处于较低水平，经济能力还难以支撑环境治理与生态修复所需。因此，除国家层面的区划外，省级政府也在进行主体功能区划，在吉林省的主体功能区划方案中，具有生态净化功能的延边州大部分区域被划为禁止开发区或限制开发区类。自1998年国家实行天然保护工程以来，森林采伐量受到严格控制, 污染强、破坏大的资源开发项目与产业也逐步被限制。然而，产业惯性的存在会使产业结构向高级化发展极为艰难。如果区划得以实施，延边地区的要素优势将难以发挥，地区经济结构将很难向高级阶段演进。

三、民族问题对经济社会和谐发展有影响

民族是在一定的历史发展阶段形成的相对的稳定共同体，民族问题既包括民

34延边朝鲜族自治州统计局：《延边朝鲜族自治州2008年国民经济和社会发展统计公报》，2009年3月3

族自身问题，又包括民族之间、民族与阶级之间、民族与国家之间等方面的关系问题。民族问题具有鲜明的阶段性特征，即民族问题的主题和内容与民族发展的特定历史阶段相联系，民族问题的主题是随着时代发展而变化的，在不同的历史时代，就会有不同的民族问题的主题和不同的内容。35新世纪新阶段，在工业化、城市化、信息化、市场化、国际化推动下，无论少数民族自身的经济发展，还是民族的社会实践，都已经发生了结构性巨变。东北少数民族在城市化过程中的发展变迁已鲜明的体现了这一点。

从东北少数民族城市化进程中的发展变迁看，一方面，出现经济增长、就业增加、生活改善、民族关系融洽、素质提高、社会地位有所提升等良好现象；而另一方面，仍然存在收入增长慢、就业单一且困难、人口结构失衡、文化素质低、被边缘化、公共供给不足、社会矛盾突出的一系列问题。这些民族问题依然困扰着民族地区经济、社会和群众生活，给地区稳定、健康、快速、可持续发展带来了诸多不和谐因素，形成了阻碍。具体到东北沿边地区来说，一是，少数民族经济增长跟不上整体水平，导致居民收入增长缓慢，差距越拉越大。这些年来，东北少数民族地区虽然经济增长迅速，但同东北整体相比尚有一定差距。尤其值得关注的是，少数民族地区居民收入增幅也小于整体水平，农民收入增长可谓极其缓慢，导致了不能共享改革开放带来的经济文化增长繁荣成果，差距越拉越大的同时，民族裂痕也越拉越大，不稳定因素越积越多。二是，人口结构失衡、文化素质低，导致民族地区经济社会不稳定，发展也缺乏竞争力。我国少数民族地区人口政策使得少数民族地区男女性别比过高，已超过汉族，出现结构失衡，离婚率也呈上升趋势，比如聲春所在延边朝鲜族自治州，此问题已演变成为比较严重的社会问题。这个社会问题带来的结果就是社会犯罪、跨国犯罪增多，待业失业人口增多。另外，随着城市化进程的加快，东北沿边地区少数民族人口跨地域流动，留在沿边少数民族地区的劳动人口生产技能、文化素质比较低，不具备大力发展农副产品等加工工业的能力，只能原料输出，换得低微的收入，即使开办了一些加工工业，但由于劳动力素质低，竞争力不强，生产投入大于产出，经济效益差。三是，随着城市化进程的加快，民族之间的竞争加剧，民族问题越来越复杂，社会管理难度越来越大。在工业化、市场化、城市化的推动下，东北沿边地

35什木逊•马守途/开展当代中华民族问题研究的前提基础 ——当前民族理论研究领域若干问题的哲学分析之一”，《理论周刊》，2010年7月23 Ho

区少数民族人口跨领域、跨区域流动趋势增强，流动人口增多，居住也更加分散, 民族间的交往与竞争加剧，由此引发更多样的民族关系问题，使民族关系调控难度加大，民族问题也会变得更加敏感而复杂。人口散居化已经成为少数民族社会变迁的一大趋势，杂散居民族问题有可能成为重大民族性群体事件的“导火线”。四是，民族问题与公共基础建设形成恶性循环。目前东北沿边地区政府职能尚未得到根本转变，部分领域的改革缓慢，政府服务水平和工作效率还不高，完善社会保障体系任务艰巨。少数民族教育同整体水平相比也还有一定差距，文盲、半文盲人口绝对数在急剧增加，基础教育压力也随之越来越大。教育、医疗、文化等公共服务体系越不健全，城乡和区域差距短期就越难以缩小，传统发展模式的影响以及经济发展的体制性障碍就越难以清除。这将会形成民族问题与公共基础设施建设恶性循环的局面。

民族问题是社会总问题的一部分。随着市场经济的发展和城市化进程的推进，民族问题越来越复杂，对经济社会发展的影响越来越广泛。因此，东北沿边地区如果要实现可持续稳定发展，就必须关注和解决民族问题，尤其是对那些日益集中的不和谐因素要加以重视。否则，民族问题很有可能成为东北沿边地区和谐发展的制约。

四、观念意识落后对地区企业发展有阻碍'

沿边地方少数民族地区企业绝大多数是小企业。大中型企业数量很少，且几乎全是国有企业。沿边地方少数民族地区的小企业承载了当地绝大多数的就业人口，有效保障了所处区域多数商品的供给，逐步成为推进沿边地方少数民族地区经济社会发展的积极力量。但以聲春所在延边自治州为例，小企业发展情况很不乐观。《我国图们江区域合作开发规划纲要》已颁布两年，但有调查显示《规划纲要》对未给小企业带来太多实惠。数量众多的延边自治州小企业的发展现状仍举步维艰，前景虽好，但难有实质性突破。实际上，我国小企业几乎都面临着几个相同的困境：税赋负担重、融资困难、人才匮乏、技术落后、市场恶性竞争激烈、国家政策支持不足、成本控制难、也难以购置先进设备；高素质员工带来的高成本使得原本资金不足的小企业高级人才、科技人才短缺；高级人才短缺，科技人才短缺，则难以改变产品技术落后的状况；技术落后又会造成原料利用率低和效率低下，进一步提高生产成本；与偷工减料和不法厂商相比，正规小企业生

产成本较高，若按正常价格销售则价格不占优势，若以相同价格销售利润不占优势；目前的税收政策和其它国家优惠政策难以从政策上缓解小企业资金不足的困境。

以上所述问题是我国小企业所面临的共同问题，然而造成这些问题，阻碍东北沿边地区企业发展的深层次原因之一是观念意识的落后。这里以延边自治州民俗食品产业发展中的问题为例：一是，市场经济意识弱。例如，民俗食品市场化从上世纪末开始才被逐步接受。延边民俗食品企业建立时间多在十年之内，过去民俗食品大多都是当地居民自产自吃。虽然改革开放已有三十余年历史，但直到上世纪90年代，延边自治州居民仍不能接受将民俗食品市场化这一做法。这种文化传统导致延边民俗食品行业起步晚、企业家生产经营面临的文化阻力大。二是合作意识薄弱，导致很多恶性竞争。当地具有良好合作意识的企业家数量不多，多数企业家的思想意识中缺乏和其他企业进行合作的概念。恶性竞争直接导致了小企业只能获得很低的利润率。三是，大部分企业家志向不大。极少数企业家展示出了对企业未来发展壮大的抱负和拼搏激情，相反大多数企业安于现状，从发展角度来看，这种现状对经济发展是非常不利的。四是，企业家和政府官员缺乏整体经营概念。延边民俗食品对外推广有效的方式有展销会、朝鲜民俗文化节、长白山旅游合作销售等，但多数延边企业家和政府官员没有这种市场营销意识。从延边民俗食品企业可看出，相较我国发达地区企业，其发展不足的真正原因在于意识和观念的落后。而这也是东北沿边少数民族地区小企业和地区经济难以发展的根本原因之一。

第二节东北沿边地区经济发展中经济因素的影响问题

一、边境贸易质量、结构、规模等问题

东北沿边地区边境贸易发展历史有几十年的时间了，虽然取得了一定的成绩，但一直受到诸多因素的影响，以致不能真正发挥边境贸易对东北经济发展的巨大带动作用，发展成就跟不上沿海开放贸易，贸易规模、质量、结构等都存在一些问题，具体有：

一是边境贸易的规模小、质量一般。目前，东北边境贸易大多数是沿边个体

工商户为主，国内的大企业参与到边境贸易中的较少。如，在彩电、冰箱等家电市场上，俄罗斯居民需求十分旺盛，日本的Panasonic、韩国的Samsun＞德国的 bosch、荷兰的philips等都在俄家电市场上取得了成功，而我国几家大型家电生产企业如海尔、美菱等均没有利用好这一商机，反而是一些小企业和个体经营户参与，产品质量竞争力不够，售后服务也跟不上，商品档次低、利润少。这已经严重影响到我国家电企业及产品在俄罗斯家电市场上的信誉。这里还有另一个原因就是中、俄的大企业都处于改革转型期，都在调整自身结构中，对俄罗斯这种不是很旺的市场关注不多。民营资本虽然有合作抢占市场的意愿，但是其实力和规模又难以竞争，也难以将中俄边贸合作推向一个更高的层次。实际上，1.4亿人口的俄罗斯市场还是很可观的，其60%〜70%的轻工产品、50%左右的食品需要进口，其购买力相当于几个东欧国家，因此不能用老眼光看待俄罗斯，对俄罗斯远东市场不重视只会造成边贸规模越来越小的局面。36 37

二是边境贸易的信誉损失。上个世纪末本世纪初，边境贸易处于冷状态，其中一个很重要的原因就是，贸易产品出现许多假冒伪劣现象，影响了中国产品在邻国市场的声誉。很多邻国居民习惯性地把中国货定位成“劣质品”，即使产品质量提高了，达到市场要求的质量标准，但国外居民还是受到固有印象认为中国货质量不行，进而其给出的价位却上不去的情况。例如，在俄罗斯市场，一条意大利单人床单能卖到1000多元人民币，而同等档次的中国床单却只能卖到400 多元。不规范的中俄边境贸易曾给我国贸易信誉造成了很大损失，导致两国经贸间信任度不高，同时造成贸易巨大潜力没有得到充分挖掘。另外，边境经济活动秩序有待理顺，合同履约率还较低，我国企业不能忽视诚信问题，应以优质的产品和服务赢得信誉从而赢得竞争。

三是边贸产品结构档次低，国际竞争力不强。东北沿边地区虽然有很多得天独厚的优势，但同时也面临着美、日、韩等发达国家的强有力竞争。虽然邻国的消费水平起初还不髙，比不上欧美等发达国家，但从长远来看，低档次的产品只能满足低水平消费阶段，当市场环境已发生变化、消费水平不断提高时，边境贸易的粗放经营和低层次扩张跟不上发展要求。例如，近些年来，随着俄罗斯经济状况向好，社会供给增加，个人购买力提高，对产品档次要求也随之提高，对高

36宫曼宁：“中俄边境贸易存在的障碍及路径分析”，《中国商贸》，2011年第21期。

37宫曼宁：“中俄边境贸易存在的障碍及路径分析”，《中国商贸》，2011年第21期。

质量高档次商品消费需求增加，相反对低价商品兴趣不再强烈。因此，中国企业在俄罗斯的市场优势被减弱，产品档次和质量需要进一步提高。从长远利益出发, 我国企业只有不断根据邻国市场的消费习惯和消费水平，提高产品质量和档次, 才能在竞争中立于不败之地。

四是边境贸易的货币结算不畅。边贸刚刚兴起的时候，贸易结算方式以货易货为主。而到20世纪90年代后期，易货贸易逐渐退出边境贸易的舞台，美元等国际货币成为边境贸易的主要结算货币，且很多为现金交易，买卖结算很少通过银行。实际操作中，通常是在俄罗斯进贺，用卢布和美元结算，到我国进货用人民币和美元支付。一些正规贸易企业在参与边境贸易过程中，一直为交易支付方式所困扰。我国与东北相邻国家之间的银行合作不足，金融业在边境贸易发展中至今未发挥应有的作用，使信用证付款、大额贸易结算等安全结算方式很难实现。大宗产品现金交易增加了企业的风险；我国汇率制度的改革和完善还需要一定的时间；相邻国家改善边境贸易的某些不合理做法、创新外汇管理手段、打击和消除外汇黑市交易还需要时日。这些因素导致了边贸结算的不顺畅，制约了边境贸易的发展。

五是边境贸易的政策体制障碍。邻国方面经常是经济政策多变、不成熟和不连续。这些国家对我国贸易政策的反复也给边境贸易带来影响，例如俄罗斯2009 年出台零售业限外令，关闭以华商为主的切尔基佐沃市场的政策措施对双边贸易影响很坏。与此同时，邻国政策上的不配套也为边境贸易造成了阻碍。例如朝鲜虽然近几年实施了一系列变革措施，但这些经济改革更多的是实行的以计划经济为主、以市场经济为发展趋势的模式，并没有实施真正能够反映市场经济运行规则的改革，其经济体制也未从根本上改变。这种体制的约束一方面导致了朝鲜有关经济贸易政策与措施的不规范、不透明，给双边贸易进一步扩大发展带来困难; 另一方面导致了朝鲜的经济改革发展速度缓慢甚至停滞，影响其对外贸易的发展规模和质量。我国边境贸易政策方面存在的弊端则是沿用管大额贸易的管理体制，管得太死，脱离实际。应该结合我国边贸的发展实际，依据国际和周边发展环境的变化而变化：一是应落实国家对边境贸易进口商品关税和增值税减半征收的政策，使其切实发挥对边境贸易的促进作用，并研究和实施对边境贸易出口商品的退税政策；二是应降低收费，减轻企业负担，简化手续，提高工作效率；三

是适当放宽边境贸易商品进出口许可证管理和配额政策。

就埒春地区来说，近几年边境贸易发展还存在较大差距，具体表现在：第一，贸易规模不大，对经济贡献率小。2009年，瑋春市进出口总额7.8亿美元，经济贡献率约14%；对俄贸易总额3.42亿美元。而绥芬河市在同一年进出口总额达58亿美元，经济贡献率95%以上。第二，边贸企业小、实力弱。瑋春市从事对俄贸易企业有62家，其中出口超千万美元企业有10家，出口超亿美元以上的企业有3家。而相比之下，绥芬河从事对俄贸易企业达到上千家左右，有规模的企业在百家以上。第三，产业构成不合理，第三产业总量小。2009年璋春三大产业比例为6.9： 65.3： 27.8o绥芬河三大产业比例为0.5： &2： 91.3,第三产业边贸贡献率达70%以上。38

二、口岸建设不完善、运行不稳定、开发不均衡等问题

首先，口岸基础设施薄弱，成为制约发展的“瓶颈”。东北沿边地区有许多口岸开放时间早，基础设施建设没有跟上发展的要求，普遍陈旧。改革开放以后，一些口岸先后被列入国家级开放口岸，但与地方对外交流和经济不断发展需求相比，软硬件建设仍显落后，主要表现在：重点水运口岸的港口基础设施建设不完善，设备严重老化，港口吞吐能力不足，不能满足边境贸易发展要求，尤其是两国边界的界河港口开放规模普遍较小，场地和泊位不足，装卸设备缺乏，且工艺服务等难配套，疏港公路等级不高，又无铁路专线，集散条件较差，导致界河港口通货运行能力严重不足，大量进出口货物积压，制约了水运口岸的边境贸易发展；另外，界河上没有架起永久性桥梁，使得水运口岸每年约有4个月时间不能过货，这也严重制约了口岸边境贸易的发展；口岸连接公路仍然以低等级公路为主，整体保障服务能力较差；一些口岸，尤其二类口岸查验楼陈旧老化，边界桥梁服务期限已过，安全隐患多，货物和旅客检查验证场地过于狭窄。这些问题已成为沿边地区口岸交通运输发展的一大“瓶颈”。除此之外，还有口岸配套服务不到位也是制约边境贸易发展的重要因素，例如，口岸查验制度不匹配、口岸级别不对等方面的问题。

其次，口岸运行不稳定，开发不均衡。聲春口岸位于琲春市东南部，是吉林背目前唯一的对俄国际公路口岸，1992年3月9日被国务院批准为边境开放城

38郑艳玲、王大志：“环春对俄边境贸易发展对策研究一兼论环春与绥芬河的边贸差距”，《经济视角》， 2011年第2期。

市，其对外开放开发的大幕从此拉开。当时大规模的盲目开发热使许多内外商家企业对琲春地区的投资近乎失去了理性。不久，国家开始实行宏观调控、紧缩银根，过度的开发区热、招商热、房地产热被限制。许多边贸企业由于管理不完善和资金紧张问题惨淡经营，结果出现了一大批资本和项目陆续撤离图们江开发区域。接下来的十几年间，这座边陲小镇只能默默的自我发展。2005年9月，首届中国吉林•东北亚投资贸易博览会期间，图们江区域开发项目第八次政府间协调协商会议在长春召开，琲春再次成为世界瞩目的焦点，从而开启了新一轮开发建设。然而受金融危机影响，2009年1〜6月，瑋春口岸又陷入发展困境，对俄贸易总额为8133万美元，同期下降51.4%；对俄进口为1718万美元，下降30.2%。随着长吉图规划纲要的实施，5?春口岸成为长吉图开发开放先导区的窗口。2010 年1〜6月，瑶春市中俄互市贸易区实现了互市贸易交易额&08亿元人民币的骄人成绩，其中进口 0.88亿元，出口 7.2亿元，同期增长35%o眇从这里可看出，埒春十几年间波浪起伏的不均衡发展、不稳定发展，耗费了许多财力、人力、物力，制约了经济的发展，客观上也制约了边境贸易的发展。

最后，口岸间的功能模式雷同且分布分散，整体效益不突出。东北沿边地区口岸众多，形成了水运、公路、铁路、航空等口岸相结合的口岸体系。但由于东北东部的口岸属于不同的省区，受到行政区划的限制而不能统一规划，因而同一类型不同口岸往往会出现功能发展模式雷同、相似的现象。这种现象优势也会出现在同一省区内的同一类口岸。这些口岸没有经过统一规划，功能重叠。例如，坪春与绥芬河同为对俄铁路、公路口岸，而各自的优势与特点并不能充分发挥。各口岸经济发展模式与内容的雷同，会抵销地域分工带来的效益与优势，最终会造成整体经济效益下降。另外，由于20世纪90年代初受国内对外开放大环境的影响，沿边地区形成了对外开放热潮，各种外贸商品竞相进出口，许多口岸应运而生，从而使数量猛增。目前东北地区东部沿边分布着水运、公路、铁路及航空口岸共20余个，除了绥芬河、丹东、圈河、东宁等几个口岸具有一定规模外，其余多为小型口岸。各口岸的功能雷同、重复建设分散了建设资金，相互争货源、争腹地，均严重影响了我国东北沿边口岸的整体效益。

从区域经济腹地的需求看，陆路口岸的货物运输需求量可能不如港口，但充

39摘自“中俄互市贸易发展强劲”，《长春日报》，2010年7月9日。

足便捷的客货运输有利于区域之间和区域内部的产品与要素流通，增强了区域经济活力。当前东北沿边口岸实际过客量、过货量与其设计能力还有很大缺口空间, 经济腹地太局限于周边及附近地区，没有扩展延伸。此现状的产生原因除上述因素外，还有一大因素是区外口岸对区内口岸经济腹地的扩张争夺。例如，大连港目前年货物吞吐能力已达到亿吨以上，其经济腹地包括了整个东北地区，且还在不断扩张中，吉林省约67%的海运物资通过大连港。总之，东北沿边地区口岸发展成就不显著，作用发挥不突出，既有自身经济建设实力原因，也有外在客观竞争等原因。

三、地理环境障碍、基础条件落后导致投资成本高昂等问题

区位是一个动态的、相对的概念，区域的区位条件不仅取决于区域的外部环境以及区际通道的情况，区域内部要素也对区域区位条件有深刻的影响。区域内部要素的等级、数量及其组合形态变化也影响着区域的区位条件。一方面，在开放空间内，区际间要素、产品流通的强度与总量在一定程度上受制于区域间通道的畅通性，即受节省地理成本能力的影响。便捷的区际通道可以有效削弱地理距离的影响，减少交易成本，缩短交易时间，增加交易量与流通量。另一方面，如果内部初级要素条件较为优越，生态环境良好，自然资源丰富，人才和技术要素方面配套充足，也会使得区位条件优势显现，从而促进区域实际开放程度，使开放空间向高层次推升。然而在这两方面，东北沿边地区都不占优势，处于通道的末梢，设施较为落后，基础条件落后和地理环境障碍影响了其区位优势的发挥, 再加上资本、高素质人才和技术要素相对匮乏，必定会使得地区投资成本高昂、收益期遥远而缺乏吸引力，进而使得区域实际开放程度有限。

例如，瑋春所在延边朝鲜自治州位于吉林省东部边境地区，离东北中部哈大线发展轴较远，在长吉发展轴上也是处于末梢位置，这种国家、省内两级经济核心带辐射较远的位置使延边州的边远区位更加边缘化。延边州地处三国交界，邻近日本海，按理说区域发展的外部市场与地理环境应该较好，但邻近的俄、朝沿边地区也处于本国国内的边缘区位，经济实力薄弱，人口不多，市场引力较小, 需求不旺，这使得“边疆近海”的位置并没有增加延边州的区位优势。另外，延边州平均降水量为400〜650毫米，年日照时数在2150-2480小时，高原占总面积的6.4%,山地占54.8%,谷地占13.2%,丘陵占13.3%,河谷平原占12.3%,

俗称“八山一水半草半分田”。在这种地理环境条件下进行开发建设，需要克服巨大的地理环境障碍，进行先期基础建设投资，如整治地理环境、平整土地等。这些项目工期长，成本高，收益期远而不确定。这些增加成本障碍因素必然减少资本投资热情，不能很好促进收益预期激励，从而导致资本流向转移。同时，由地形、海拔、地貌、水文等地理条件形成的区域特定的光照、大气含氧量、空气湿度、大气压强等大气特征，也必然使得企业资本在产品生产过程中需要克服重重不利因素，进而形成连带的技术开发成本和管理成本，这也在一定程度强化了地理环境对资本的投资障碍。2007年以来，环春所在的延边州地区合同外资额连续两年负增长，且均在一10%以上。2008年，吸收外资合同金额1.4亿美元，同比下降23.0%,外商直接投资4828万美元，同比下降26.9%。“°近年来，随着延边州交通能力的加强，长春一环春高速公路的开通，“东边道”铁路也连接进行中，延边州与区外的通道在一定程度上得到了改善，产品、要素的区际流通能力有所增强。但延边州处于我国内陆交通末梢位置，巨大的“地理空间成本” 一直以来无法克服。

从区位内部条件和要素流动来看，瑋春区位也是存在着一些障碍。一是，发展方式尚未实现有效转变。工业基础薄弱，市场竞争力较弱，经济结构不合理，层次水平低，优势不明显；服务业仍以传统的交通运输业、商贸业为主，现代服务业没有得到很好的发展，如现代物流、科技、金融保险、中介、休闲旅游等发展还不充分，高附加值、高技术的现代服务业严重缺乏。二是，对外区域通道通而不畅。区域内对俄、朝4个口岸的货物承载能力或换装能力较低，通关条件较差，尚未形成与口岸相接的较为完善的高等级公路和铁路网络。与接壤的俄、朝两国经济活动体量较小，成本偏高，物流规模不大。

四、人口流失严重、劳动力及科技人才缺乏等问题

人口流动是伴随着改革开放和建立社会主义市场经济体制而出现的一种必然现象，是经济社会资源配置的一种必然要求。合理配置资源是市场经济的基本功能，经济发展越迅速，生产要素流通越快，劳动力流动、配置的频率就越高。市场经济体制的建立和改革开放的发展打破了计划经济条件下形成的地区封闭状态，产生的经济发展不平衡性也为人口流动提供了动力和客观条件。例如，西

40延边朝鲜族自治州统计局：《延边朝鲜族自治州2008年国民经济和社会发展统计公报》，2009年3月3 日。

部大开发战略的实施，吸引了大量劳动力流向新疆；在对内开放的同时，对外开放也吸引了很多境外人员到沿边地区经商、旅游，这些都一定程度上带动了新疆沿边地区的发展。当然，随着改革开放和内地经济的快速发展，也会有部分人口从新疆流动转移至内地。但这也不能抹杀人口流动对地区经济发展的贡献作用。从某种意义上说，当前的人口流动现象，实质上是大量农村剩余劳动力的转移和城镇快速发展的结果。

东北沿边地区少数民族在业人口有较快增长，未就业人口就业需求也在增加，但其增速相比汉族人口还是较慢。从在业人口职业分布里看，农林牧渔水利等职业人口比重在增长，而国家机关党群组织企事业单位负责人和生产运输设备操作人员、专业技术人员的比重在下降，个别地区曾出现下岗职工回流到农业现象，这也是就业需求和市场经济发展的正常现象。另一方面，城市化带动了人口的迁移与流动，使东北沿边少数民族人口的分布重心越来越偏向城市，偏向散杂居地区；城市化促进了东北沿边少数民族人口向社会职业地位高级化区域流动，但同时其职业地位和职业结构呈现出高级化变迁速度相对较慢、上升性流动的规模相对较小以及省际流动差异较大等特征。

这里还是以环春所在的延边自治州地区为例。从劳动力的数量上看，延边州朝鲜族人口数量逐年下降趋势明显。1999年延边州朝鲜族人口数量为84.7万人, 所占比例为38.8%； 2008年，朝鲜族人口为806万人，所占比例为36.8%。十年间，延边州朝鲜族人口所占比例就下降了近2个百分点，人口数量减少了 4.1 万人。“1改革开放以来，延边州的朝鲜族到我国的山东半岛、长三角、珠三角以及韩国等韩资企业较多的地区和国家务工人数众多，常年外出务工人员占总就业人口较大比重，本地企业经常出现招工不足的现象。这对发展少数民族经济来说, 是一个极大的制约因素。从劳动力的质量上看，延边州科技人员数量下降趋势更为明显。1999年，延边州拥有科技人员数量为11.84万人，截止到2008年末，科技人员数量为7.5万人，比1999年减少了近37个百分点。十年间，除个别年分外延边州科技人员数量数据均呈明显下降趋势。竝从以上可以看出上，延边州整体人口数量和劳动力素质呈下降趋势，高科技人口和就业劳动力有严重流失现

⑷孙春日：“中朝边境地区人口流失及对策——以延边朝鲜族自治州为例”，《北方民族大学学报（哲学社会科学版）》，2010年第3期。

42同上。

象。

这种人口流失不但会造成经济发展劳动力和人才缺失，而且也给当地社会发展造成负面影响，产生社会问题。例如，中朝边境地区人口流失主要以年轻人为主，致使边境地区农村老龄化现象十分严重；沿边地区人口流失女性远远多于男性，导致男女比例严重失调，随之带来朝鲜族出生率低、人口负增长，边境地区民族学校纷纷关闭等一系列问题。教育环境的变化更促使朝鲜族居民想方设法离开比较落后的中朝边境地区迁往生活条件更好的地区。随着人口的大量流失，中朝边境地区许多村干部也放弃工作加入到出国务工行列，这给治边、安边工作带来很大的负面影响。延边地区曾经是革命根据地，中朝边境地区能得以民族团结、长期稳定，与生活在这里的朝鲜族干部的勤奋工作密切相关。但是，随着许多干部转移外岀，治边、安边工作困难加大，十分不利。另外边境地区的人口流失、人才及劳动力缺乏还使得地区对口支援效果无法显现。因为缺乏人口劳动力和人才，延边地区不能从接受支援向自力更生转化，不能由接受“输血”向“造血” 功能转化，民族经济发展与民族传统文化保护传承也很难持续。

新世纪新阶段民族经济政策对东北沿边地区经济发展的影响范文