关于全国建制镇示范试点体制机制创新的探索和思考

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X镇位于X县城以西33公里，全镇幅员面积77.01平方公里，总人口6万人，城镇建成区面积3.06平方公里，场镇常住人口2.16万人，城镇化率40%。近年来，承担了省“百镇建设行动”重点镇、市小城镇建设示范试点、县重点镇建设、县扩权强镇等改革试点，荣获“全国重点镇”“X最美古镇”“省历史文化名镇”“省环境优美示范镇”等荣誉。

在“走X特色的新型城镇化道路”的大背景下，镇党委班子，紧密结合实际，镇第十四次党代会提出了“建设县域副中心和幸福美丽X”的总目标，“活力新城、韵味古镇、秀美乡村、幸福家园”的总体定位和“高点定位、改革创新、项目支撑、投入拉动、产业富民”的发展战略，镇从此开启了新型城镇化建设的新篇章。

镇承担了全国建制镇示范试点任务（全国90个、全省5个镇），通过3年的试点期创新城乡发展一体化体制机制、镇村环卫一体化、投融资体制等，将镇发展成为以城带乡、乡村联动、一体发展的重要载体，增强镇的可持续发展能力、综合承载能力和辐射带动能力，打通基本公共服务“最后一公里”，统筹推进新城建设和旧城改造，城乡面貌发生巨大变化，城镇规模持续扩张，服务功能不断完善，城镇品位不断提升，新增城镇建成区面积0.27平方公里、新增常住人口2000余人。根据镇实际，我们着重在以下五个方面进行了深入探索：

一、探索城乡发展一体化体制机制

探索背景：当前镇农村发展相对滞后，城乡差距、工农差距、地区差距扩大趋势尚未扭转，农村经济和社会发展水平、农民收入水平与全面建设小康社会的要求相差还比较远。

这些问题归根结底是城乡二元结构突出，城镇化滞后，城乡经济社会发展缺乏内在的有机联系，过多的劳动力滞留在农业，过多的人口滞留在农村所造成的。

具体方法：充分结合幅员面积广、农村人口多等实际，重点在就地就近城镇化、壮大城镇规模、提升城镇档次等体制机制上进行了探索。

一是做美城镇。乡镇城镇建设正处于强基础的攻坚时期，打好基础是城乡一体化进程的首要任务。两年来，镇通过实施雨污管网分流、建设污水处理厂、完善供水供电供气设施、实施数字城管和小天网、建立消防站、改造提升凯江河堤、建设月牙湾休闲广场、综合市场改造、标准化幼儿园、高速公路出口及连接线和2.8公里城镇主干道等工程，进一步完善城镇功能、提升城镇品位、拓展城镇发展空间，让在镇上住的居民可以享受与县城同等的居住环境，真正实现了留得住、能发展、心舒畅。

二是扩大中心村。通过大量的走访调研发现，在镇有许多村的重建（新建）房户都渴望到场镇买房，以便享受更好的生活条件，但是由于家庭条件不足以支付巨额的购房款，让他们进退两难。为了增强中心村的集聚效应，经党委会集体研究决定，选取了红梁、南垭、新庙等3个中心村规划建设新村聚居点，政府配套基础设施建设，采取“统规统建、统规自建”等模式引导周边群众到中心村建房居住。配套建设中心村学校、医院、道路、绿化、亮化、文化广场、供水一体化等公共服务设施，让住在农村的群众能享受与城镇同等的公共服务。此外，在群众集中建房意愿强烈的村中，还选取了3个具备建设新村聚集点的非中心村实施建设。这种新村聚居点这种模式已经取得了一定的效果，镇将在试点基础上推广下去，成熟一个就建设一个。

根据我们的实践，通过建设城镇、中心村的模式，让镇内形成梯次发展、差异化发展体系，群众可以根据自身经济条件、就业需求等实际选择适合的方式实现就近就地城镇化。

二、探索引导群众参与建设的体制机制

探索背景：突出坚持谁受益、谁参与的原则，引导群众参与建设。按照政府引导、市场运作、多元投资、共同开发的思路来建设X。

具体方法：镇采取“政府引导、财政补助、群众主体”的方式，项目建设上将过去的“政府配餐”转变为现在的“群众点菜”,问需于民、问效于民,着力解决群众“急难愁盼”的问题。充分发挥财政资金的撬动作用，引导群众、吸引民间资本参与建设。

通过前期调研和论证，观音寺街风貌改造采取“三统三自”模式（统一设计、统一材料、统一施工，自行确定施工队伍、自行采购建筑材料、自行监督施工质量）进行。一是成立自改委员会。召开居民大会，80%以上居民赞成统一改造之后，再选举产生自改委员会组成人员。二是确定建设方案。由自改委员会牵头制定建设方案、资金测算、群众筹资等，召开居民大会，90%以上居民同意方案后启动实施。三是启动工程实施。按照通过的建设方案，确定施工队伍、材料采购队伍、质量监督队伍、资金管理人员等，按建制镇资金管理办法进行定额补助。通过此模式，不仅减少了财政资金压力、同时还可以最大限度的调动群众的参与热情。

三、探索投融资体制机制

探索背景：小城镇建设离不开资金的支持和投入，光靠一个镇的财政可用资金来建设好、发展好、改革好小城镇是不可能的。项目建设的方式灵活多样，解放思想，开动脑筋，创新投融资的方式方法。

具体方法：建设公共服务设施（月牙湾休闲广场、滨江步行街建设项目），采取“政府主导、村（社区）集体融建”方式共建，村、社区集体建设用地入股，社会资本参与，达到政府公共服务职能提升，集体资产提质增效的目的。古镇旅游开发中，成立投融资平台公司，将古镇范围内的政府资产注入平台公司，政府和公司各占一定股份，形成“政府主导、企业主体、市场运作”经营模式，加快古镇投融资建设步伐。

四、探索镇村环卫一体化体制机制

探索背景：通过调研发现，镇农村普遍存在生活垃圾产生量大、成份复杂、再利用率不高，生活垃圾收集和运输也无法满足当前新农村建设的需要，处理的主要方式主要是采取单纯填埋、临时堆放焚烧、随意倾倒三种。为了美化农村群众的生活环境，提升垃圾再利用率，镇选取建林办事处试点探索镇村环卫一体化的体制机制。

具体方法：通过健全“四级运转模式”，真正达到垃圾减量化、资源利用化、处理生态化的目的。第一级以农户为主体“源头分类”。以农户为主体，开展“源头分类”。第二级以社为主体“由社致户”，每社安排垃圾收集员一名。第三级以村为主体“以村纳社”，每村安排垃圾转运员一名。第四级以总支为主体“集中承载”，扶持设立数个“X再生资源回收分中心”并择地建设“有毒有害垃圾转运站”。至此，从农户源头分类开始，有机垃圾及其他垃圾已由农户自行“消化”处理，再生资源进入了再生资源市场进行市场化流通，有毒有害垃圾由镇上统一组织转运车辆运至专业处理公司进行处理。

五、探索产业发展体制机制

探索背景：镇产业带动作用不强，非农就业结构不合理，没有明确的产业发展目标和方向，表现为产业单一，人气不旺，产业结构不合理、层次低，第一产业发展比重大，第二、三产业发展缓慢，没有发挥应有的聚集效应。然而镇是X历史文化名城X县的西路重镇，拥有多个文物保护单位，如吴氏宗祠、建林驿站、峨落山寨、古城门及城墙、盘龙寺观音殿、四大会馆、观音庙。文商旅农林融合发展是镇的主攻方向，目的就是让镇的旅游资源变为真金白银。

具体方法：引导X从传统农业镇向高效农业、特色农业、观光农业镇转变，因地制宜发展特色产业、壮大特色产业集群，扩大聚集效应。以“X古镇”为载体，促进文商旅农林融合发展。一是发展规模农业。根据X农业产业发展现状，结合县委“3+2”产业布局，支持镇内农业专业合作社发展，集中连片发展清香藤椒、道地药材、优质稻米三个“一万亩”产业，提升农业产业的经济带动能力。二是开发建设X古镇。按照旅游规划方案，采取“设计带招商”方式，政府配套建设古镇及周边协调区基础设施、风貌打造（比如：河堤建设、观音寺街改造），整体或分割引进旅游公司开发古镇，让旅游资源变为旅游产业。三是打造古镇周边产业。编制完成了镇《一镇五村旅游规划》，依托凯江悠美环境，沿江规划建设观光农业、休闲农业、康养农业产业带，依托X人气旺、商气旺等优势，布局餐饮娱乐等新型业态，打造特色街区。健全返乡创业扶持体系，采取政府补助的方式引导社会资本参与建设，让古镇周边区域有看点、有亮点，形成吃住游玩一条龙旅游服务，整体延伸X旅游产业链。

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