县关于创新社会治理推进平安建设的调研报告

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为了进一步创新社会治理，推进“平安X”建设，为县委全面深化改革提供可靠依据和重要参考，县委政法委成立了由常务副书记为组长、综治办主任为副组长的课题调研组，从政法委、综治办抽调3名工作人员，深入部门、镇乡、村（社区）和学校、医院等基层单位，通过召开座谈会、电话等方式，对我县创新社会治理和平安建设情况进行了调研。经过综合分析，形成如下调研报告：

一、我县创新社会治理和平安建设工作基本情况

近年来，在县委、县政府的正确领导和各级各部门的协作配合下，全县上下以服务经济社会发展为主线，以促进民生改善为根本，以维护社会和谐稳定为目标，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，初步形成了“党委政府主导、政法综治协调、信息化为支撑、服务管理高效、社会平安和谐”的新格局。

——以保障和改善民生为重点的社会建设扎实推进。充分发挥民生工程对扩内需、调结构、促和谐的多重效应，大力实施X大项民生工程及X项民生实事。截止X月底，各级已执行民生资金近23亿元，完成总目标（24亿元）的X%。与经济社会发展水平和群众需求相适应的教育培训、就业服务、住房保障、养老服务、法律援助、弱势群体救助和城乡医疗卫生服务等制度、机制、体系逐步建立健全和完善。

——社会稳定的“抗压性”逐步增强。一是基础工作扎实。大部分镇乡和部门都比较重视信访维稳调解基础工作，“三天三一”排查和“三三调处”相关要求得到有效落实，信访、稳定、调解工作台账每月上报并保持动态更新，县群工局、县维稳办、县司法局每月对全县情况进行汇总研判，实行资源共享。截止X月中旬，各级调解组织共调处各类矛盾纠纷X件；开展重大事项风险评估X件，经评估准予实施X件，暂缓实施2件，有效预防和减少了影响社会和谐的隐患。X月中旬，省综治委暗访组到我县暗访时对我县的作法给予了肯定。二是制度机制逐步健全。社情民意调查收集、社会稳定风险评估、矛盾纠纷“大调解”、县级领导包案、领导干部接访下访、利益相关方参与协商和信访不满意事项第三方评价等制度机制逐步建立健全，使各项工作有章可循。三是反恐应急处突能力增强。反恐应急处突预案体系和指挥体系逐步健全，全县共建立总体预案1个，分预案X个，各部门、各镇乡、各学校和医院都建立了自身的应急处置预案并通过逐级开展火灾、地震、处突等专题演练和预案推演，提升了全县应急处突能力，使各级各部门在应急处置时能迅速就位，各尽其责。

——重点特殊人群服务管理更加有效。司法、公安、卫生、团委等职能部门对社区矫正人员、刑释解教人员、吸毒人员、重症精神病人、重点青少年、艾滋病患者等违法犯罪高危人群排查管控机制健全，服务管理措施落实。司法局为X名社区矫正人员配备了定位手机；公安、卫生等部门对重症精神病人、艾滋病患者进行了集中排查和筛查；团委以镇乡为单位建立了重点青少年台账；综治部门将重点特殊人群纳入了网格化服务管理，有力促进了该类人群顺利回归社会，并有效预防和减少了他们重新违法犯罪。

——基层服务管理体系基本建立。一是政务服务延伸至村（社区），“一站式”受理办理，方便了群众。二是网格化服务管理在城区社区实现了全覆盖，使民情信息在第一时间收集，民生事项在第一时间办理，群众诉求在第一时间回应，矛盾纠纷在第一时间调处，安全隐患在第一时间整治，基本实现了“人在哪里，服务管理就跟进到哪里”。三是综治维稳中心对基层政法、信访、综治、维稳等力量进行了整合，初步形成了社会治安联防、矛盾纠纷联调、为民服务联动、突出问题联治和谐平安联创工作格局。

——社会治安防控能力有效提升。社会治安分类防控体系建设扎实推进，街面、社区、城郊结合部、单位场所、重点部位、虚拟社会“六张”防控网基本形成。规范建立了1041支近3万人“红袖标”群防群治队伍；“天网”基本实现了对城区主要街道、部位的全覆盖，共建立了X个天网视频监控点、X个视频摄像头，X处电子警察拍照系统，14处电子卡口；镇乡已在主要街道建成“科技防范一条街”；全县130家旅馆安装了旅馆业管理信息系统，有40个单位使用了报警与视频监控系统，有X个单位技防设备与公安联网，城区X辆出租车安装了GPS视频抓拍系统，整体提升了社会治安防控能力。

——平安建设长效机制不断健全。一是“严打”整治机制健全。“严打”、校园周边环境整治、治安混乱地区和突出治安问题排查整治、“三电”设施安全保护、道路交通安全整治等机制建立健全并成为有关职能部门常态化工作。二是创建载体不断丰富。“月月创平安”、“三级联创”、“四零”平安村社区创建、平安文明和谐校园创建等活动和载体，丰富和深化了平安建设实效。三是考核奖惩机制完善。蹲点督导、挂牌整治、“黄牌”警告、“一票否决”、领导干部综治实绩档案等考核奖惩机制完善，提高了各级各部门抓该项工作的积极性。

二、当前社会治理和平安建设工作中存在的问题

尽管我县在社会治理和平安建设中取得了一定成绩，但在调研中也发现存在以下问题：

（一）非访形势依然严峻。调研中我们发现，当前信访维稳问题呈现出“多大难”等特点。一是上访人数和问题多。群众虽有了维权意识，但缺自觉遵法守法依法意识，遇到问题不愿选择诉讼、仲裁、行政复议等正当的维权方式，而更多选择“零成本、快解决”的信访渠道，致使大量问题集中到信访部门。据统计，1至X月，全县到市上访X批X人，到省上访141批X人，到京上访4批254人，其中仅X月1日至X月24日这X多天时间，到中央巡视组上访登记就有140批，X人次。全县有X多个群体、X多个个案，既有历史遗留问题，也有多年未结的信访老案，还有新冒出来的个案，诉求也涉及方方面面。二是化解难度大。一方面县及以下党政部门在解决信访维稳问题上权力和可适用的政策有限，比如代课教师和涉军群体方面，县这一级根本没有制定解决政策的权力；另一方面群众的诉求又过高有的甚至远远超出了法律和政策的上限，有的群众动口就要几十上百万，还“不讲价”，导致化解部分信访问题时难度非常大。有的就算化解了，政府的投入也大，投入都在10万以上。三是息诉息访难。有的群众信访出发点不是为了依法办事，解决问题，而是把信访作为“要挟”政府获取更高要求的手段，有的甚至把信访当成了一种“职业”，如紫河镇杨X等。调研中镇乡反映，有的重点信访案件他们就算是用足了政策、退到了“底线”更倾尽了真心，仍然是“热脸贴上冷屁股”，群众不息访、不息诉的情况仍然一定程度上存在。

（二）社会治安问题依然隐伏。随着社会开放性、流动性的进一步增强，治安管理手段和保障却没有置前甚至没有跟上。一是政法力量不足。我县实有在岗公安干警X人，警力与总人口之比仅为万分之4.1，远低于全市万分之X.X的平均水平，上级县公安局定编X人，造成公安已超编了X人。由于超编，公安每年新进民警数量低于自然减员和调出人员总量，导致公安人员数量低于X年前水平。在农村地区，管辖X余万农人口的X个农村派出所仅有警力X人，大多数派出所人员都在X人以下。法院、检察院、司法局也缺人，导致基层“两所一庭”建好后，政法力量仍然无法有效下沉，派出所、法庭和司法所都在一定程度上出现“空壳”现象，有阵地无人员的派出所有X个，法庭4个，司法所X个。二是技防物防人防建设“带账”。“天网”工程只覆盖到城区主要街面和路段，僻街小巷等治安重点地区仍有大范围盲点，农村地区技防建设基本上是“真空”；城区“三无”居民住宅小区业主委员会成立率低，大部分没有配套建设业主委员会办公用房；部分工厂、学校消防设施配备不足，有的已经失效，有的校舍本身就是危房；部分道路交通标示不明显，安全隐患大；农村群防群治活动只隔三差五开展，没有形成常态化，更没有对违法犯罪形成震慑。比如乐安镇在X至X月连续发生了十几起白天入室盗窃案，尽管成功侦破，但反映出村（组）治安防范的“盲点”还是很突出。三是治安混乱地区和突出治安问题不同程度存在。流动人口和以社会闲杂人员为重点的人口管理难；城乡结合部、中小旅馆、出租房屋等治安混乱地区治理难度大；公共场所扒窃、街头诈骗、盗窃机动车等严重影响群众财产安全、生活安全的违法犯罪现象多发，尤其是西门市场、武昌馆附近、凤凰山市场等地方盗窃和诈骗情况比较突出，群众反映比较强烈。非法集资、金融犯罪、经济诈骗、传销等涉众型经济犯罪危害不断，比如西平镇陈X合同诈骗案，就造成了很大的影响。各类犯罪的动态化趋势明显，忠孝、建平等地都出现了驾车作案情况；电信诈骗、丢包诈骗等犯罪形式和手段不断翻新，很多受访群众都表示遇到过类似诈骗。

（三）虚拟社会管控依然乏力。在虚拟社会里，网民对“高、大、全”形象不满，对普遍塑造的“典范”冷眼相对，对政府行为不断挑刺、扣帽子甚至“穷追猛打”、对非主流甚至错误的内容大声喝彩的事件比比皆是，比较典型的“德阳交警打人案”，由于涉事协警人长得帅、有肌肉，网民不管事件的本质，得出“长得帅就是正义！”的评判；还有一些不法分子利用互联网实施诈骗、赌博、淫秽色情等违法犯罪活动，甚至形成以网络平台为依托的隐蔽性犯罪组织；一些网民利用虚拟用户名恶意对他人实名进行污陷、报复，造谣中伤，散发有损政府形象、有害社会和谐的信息，酿成由网上向网下传导的社会破坏力。海量、高速、便捷的虚拟社会信息传递渠道已经把每个单位、每个人深深融入到互联网之中，远比现实社会复杂许多，反观我们的管控方式，宣传还是“老三样”，管理方式还是“过去式”，不懂技术，偏执于保守的思想观念往往会导致“剪不断、理还乱”的结局，这方面我们有深刻的教训，比如新生镇涉灾事件，由于网上虚拟身份与网下现实身份在无缝对接上存有加大难度，加之部分镇乡和部门对网络管理和舆情应对工作重视程度不够，新闻发言人、网络评论员等队伍不稳定，工作缺乏连续性，出现网络舆情特别是负面舆情时，往往缺乏主动引导意识，工作被动。另外，违规网吧屡禁不止，接纳未成年人、超时经营、黑网吧等问题成为群众普遍关注的问题。

（四）特殊群体服务管理依然存有空档。流动人口和出租房登记率低，管理难度大；户籍制度改革未启动，流动人口就业、居住、就医、子女入学等问题尚未得到根本解决。《精神卫生法》实施后，部门和镇乡对易肇事肇祸重性精神病人的管控上都感到束手束脚，无论是“检出率”还是“管控率”都普遍不高。农村留守儿童、留守妇女和空巢老人大量存在，极易成为违法犯罪的侵害对象。尤其是农村留守儿童，由于缺乏父母的亲情与关爱，普遍性格孤僻、冷淡，加上“隔代抚育”，缺乏管教，这一人群又使学校周边网吧的生意火爆。调研人员普遍担忧，留守儿童往往对生养自己的父母都缺乏感情，何谈对国家、民族、社会的感情？我们的政府不是“万能政府”而是“有限政府”，对这些特殊群体的服务和管理不可能全部到位，县内又没有足够的可以具体承担特殊群体服务管理的社会组织，导致该类人群服务管理出现空挡。

（五）基层薄弱现象依然存在。表现在：第一，镇乡缺人。综治这条线上，多个镇乡的分管领导反映，自己既是分管领导又是兵还身兼数职，好不容易培养了一名能做事的大学生村官，很快就考上公务员调走了。另外有的县级部门长时间借用镇乡工作人员，也在一定程度上导致镇乡用人紧张。新形势下一方面镇乡的工作量和服务管理的相对人数都在增加，另一方面又缺人，使镇乡一级要实现“纵向到底”的社会管理已力不从心，无法包办也包办不了大量的社会事务。第二，村（社区）“行政化”现象突出。政府部门经常把社区作为行政末端，常以下达任务的方式将那些本应该由政府行政管理部门所承担的工作移交给社区，很多时候村（社区）都在替政府部门做填表格、建档案等行政性工作，使村（社区）和政府之间的界限越来越模糊，村（社区）的独立性一定程度上丧失，逐步成了镇乡的派出机构。第三，村（社区）自治功能缺失。由于村（社区）“行政化”现象突出，加之村（社区）“官员”职数有限，权力更有限，大量的社会事务“无人管”，出现许多空白点、薄弱点：群众由于政治思想教育缺失，使得非科学思想甚至封建迷信死灰复燃；普法和法治工作乏力，给基层依法治理带来极大阻力；道德文化引导脆弱，也催生了少数基层群众的蛮不讲理现象。

三、当前社会治理及平安建设工作中存在问题的原因

梳理以上存在的问题，客观进行分析，调研组认为有以下三方面原因制约当前创新社会治理和平安建设工作：

（一）动力凝聚不够。社会治理是政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等，通过平等的合作型伙伴关系，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行规范和管理，最终实现公共利益最大化的过程。由于社会治理创新刚起步，还处在“摸着石头过河”阶段，平安建设也进入了常态，一些干部把社会治理仅仅理解为加强社会控制，忽视了协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、激发社会活力等基本任务；把平安建设当成“一阵风”的活动，在思想认识上发生了偏差；群众对社会治理和平安建设参与意识弱，自我服务、自我管理、自我防范等能力不高。加之无论是社会治理创新还是平安建设都属于社会建设范畴，与经济建设相比，属于典型的“隐性工程”，难以体现实绩。诸多原因的叠加，导致社会治理创新和平安建设工作无论从内部发动还是工作部署在广度和深度都不够。

（二）合力形成不够。创新社会治理和平安建设都是社会系统工程，每项工作既要分明职责，又要联合协作，如交通秩序管理、校园周边环境整治、外出务工人员法制教育、预防青少年违法犯罪等，既需要主管部门锲而不舍地为之奋斗，也需要相关部门和全社会的大力支持，更需要对力量资源的有效整合。然而在实际工作中，往往“一个部门干，几个部门看”，或各自孤军奋战、唱“独角戏”，或“各唱各的调、各吹各的号”，即使有好的创新举措，也因其他部门协调配合意识不强而停滞甚至“流产”，上下联动、齐抓共管的格局尚未真正形成，在实施过程中难免出现“梗阻”现象。另外，多个部门都建立了自己的信息系统，都要求基层上报信息和表格，有的工作有交叉和重叠，基层从事重复劳动的现象也较为突出。

（三）保障投入不够。公共安全方面，部分社会经济建设项目配套设施欠缺，部分城区公交车站空间过小，部分校园周边无交通标示和减速带，全县治安卡点设置过少等情况，都给社会治安带来一定隐患。科技投入方面，公安工作科技含量不高，手段单一陈旧，科技人才匮乏；公安装备陈旧，更新换代跟不上现实斗争的需要；技防投入不足，覆盖率较低，城乡差别大。群防群治方面，由于没有行之有效的激励政策，纯义务的工作性质导致队伍“建起来”了，但停留在纸上，没有真正“动起来”走向街道、走进院落、走进小区，而流于形式。

四、关于创新社会治理推进平安建设的几点建议

创新社会治理和加强平安建设同为社会建设的重要的组成部分，互为补充，相辅相成。现阶段，工业化、城镇化、信息化、市场化、国际化正逐步漫向社区和乡村，无论是社会治理还是平安建设都将面临严峻考验。两者作为全面深化改革的重要内容，需高度重视，在上下联动中找准契合点和着力点，更需要在法治轨道上创新和推进。为此，调研组提出如下建议：

（一）进一步强化培训，促进干部观念、理念的转变。“社会治理”不是“治理社会”，平安建设目标也不仅仅停留在维护稳定上。推进社会治理创新和深化平安建设，政府是责无旁贷的主体，各级干部是具体的“操盘手”，操盘手的观念、能力和素质将对创新社会治理和深化平安建设实效产生直接影响。如前文所述，当前我们的干部队伍在对社会治理和平安建设的认识上还有不清楚，思想解放还有不到位的地方，需要进一步强化培训，提高他们创新社会治理和开展平安建设的能力。建议县委、县政府采取“请进来”和“走出去”相结合的方式，组织镇乡党委书记、镇乡长，县级部门负责人开展一次创新社会治理和深化平安建设专题培训会。“请进来”，就是邀请全国、全省知名的专家学者或省、市对口部门的学者型领导，利用“梓州大讲堂”这一平台，进行集中授课；“走出去”，就是组织干部到先进地区通过实地考察学习，开拓眼界和思维，促进我们干部观念、理念的转变。

（二）进一步改善民生，确保社会平安和谐。习近平总书记所指出的：“让老百姓过上好日子是我们一切工作的出发点和落脚点”。检验我们一切工作的成效，最终都要看人民是否真正得到了实惠，人民生活是否真正得到了改善。必须着眼于维护最广大人民根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平。为此建议，第一，加大民生保障投入。建立民生保障逐年增长机制，使民生保障和经济社会发展保持同步增长；推进社会保险和社会救助机制建设，切实做好就业再就业工作，加快推进保障性住房建设，不断提高群众的生产生活水平；关心关注留守儿童、空巢老人等困难群众和弱势群体，切实解决好他们的实际困难和问题，让弱势群体能及时得到社会救助，让群众共享社会发展成果。第二，建立统筹城乡发展的机制，加大政府公共服务投入，改革公共服务方式，探索政府购买服务的路径和方法，为群众提供精准有效的服务和管理；大力发展社会事业，建立并培养专职社工队伍；优化公共资源配置，建立符合县情、统筹城乡、持续发展的基本公共服务机制，有效缩小城乡差距。第三，注重发挥人民群众和社会组织在社会治理中的主体作用，进一步健全法治、德治、自治相结合的基层治理机制；重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、社区志愿者服务类社会组织，充分发挥其在政府和市场缺失时的“第三只手”的作用。

（三）进一步创新机制，注重源头预防。一是认真执行决策风险评估机制。采取有力措施，以刚性的要求，使涉及广大群众切身利益的重大建设项目、重大政策在立项和审批前，都能通过稳定风险评估对容易引发不稳定问题的关键环节先期预测、先期研判、先期介入，全面“把脉”，切实从源头上预防、减少和消除影响社会稳定的隐患，实现被动保稳定到主动创平安的转变。二是健全矛盾排查机制。继续坚持“三天三一”排查、“三三”调处等行之有效的举措，依托“大调解”体系，动态排查调处各类矛盾纠纷。延伸行业性矛盾纠纷调解组织，组建行业化、专业化、规范化的调处机构，选配业务能力和法律知识俱佳的人员开展排查调处工作；总结“医调中心”的成功经验，在教育系统建立“学生意外伤亡事故人民调解中心”，有效化解“涉校”矛盾纠纷。对缠访户、无理上访户讲究工作原则，必要时采取“信访终结”、依法打击等适当措施，形成震慑，杜绝效仿行为。三是加强应急长效机制建设。近年来，我县在“西博会”、“科博会”、十八届三中、四中全会等重大时段中，建立健全了相关工作机构和工作制度，解决了大量矛盾纠纷，在提升信访综治维稳工作运行质态、应急掌控和处置各种矛盾方面积累了宝贵经验，建议各职能部门认真梳理，加以提炼总结，将之提升为长效管理机制。同时建议建立应急演练、应急物资保障等制度，确保应急处置上能打“有准备之帐”。四是创新虚拟社会综合管理机制。首先要按照法律法规的规定，健全县内对虚拟社会进行管理的相关制度；其次要改善网络教育和网络舆论引导方式，探索以微博、微信等广大网民能接受并有效互动的形式弘扬主旋律；再次要壮大网络舆情研判引导队伍，正确引导舆情发展走向，防止不安全信息落地造成现实危害；最后要建立网上、网下一体化联动管控机制，提高发现处置、侦查打击、防范控制的能力，严防形成由网上向网下传导的社会破坏力量。

（四）进一步强化保障，夯实社会治理和平安建设根基。一是大力加强社区建设。推动村（社区）“去行政化”，让村（社区）的自治功能最大发挥。把能下放的职权下放到乡镇和村（社区），使其在自治中有权管事；加大村（社区）资金和政策保障力度，推行“社区事务准入”和“费随事转”，解决好村（社区）组织开展正常活动所需经费，使其有钱做事；推动网格化服务管理城乡全覆盖，招募一批专（兼）职网格员充实到村（社区），从事服务与管理工作；加强专职社工建设，确保有人做事并培养社区管理的“精英”；加强村级文化阵地建设，发挥文化的教育和引领作用，增强村（社区）凝聚力。二是加强技防建设。加快社会治安视频监控系统建设步伐，逐步解决老、旧、小区技防建设问题；将新建小区技防设施建设纳入建设规划，与主体工程同步验收。抓好技防设施的升级换代工作，解决好维护经费缺、落实难的问题。抓好农村场镇“小天网”建设，采取“财政支持一点，镇乡负责一点，村民自筹一点”的方式，提高农村地区的科技防范能力。三是加强队伍建设。落实从严治警、从优待警措施；实施警力下沉，深化社区警务工作，推动社区民警“专职化”。按照有关要求配齐配强并稳定专职保安员队伍，落实专职保安员报酬，保证他们的收入与本职工作相匹配，与其他就业人员待遇相适应。用好村（社区）办公经费和农村公共服务运行机制建设补助金，多元化、多途径解决群防群治的工作经费，切实发挥群防群治作用。

（五）进一步深化载体建设，推动各项工作深入开展。一是以推进依法治理为载体，提升社会治理能力。大力培育法治精神，在全社会上下营造善于运用法治思维分析问题、自觉通过法治渠道反映问题、主动采取法治办法解决问题的良好法治氛围；广泛深入进行法律宣传教育，让群众共享中国特色社会主义法治体系的成果，走出“只要有事就得闹”的认识误区，形成“信法不信权”、“信法不信闹”的自治意识大氛围；加强依法治理非法扰乱公共秩序、无理起闹、恶意缠访等信访痼疾的力度。二是以平安乡镇、“四零”平安村（社区）等系列平安创建为载体，使平安建设的各项措施落实到社会的各个方面。努力实现各创建载体的相互联动、整体推进，提高系列平安创建的覆盖面，力争做到创建不留盲区，不断提升创建水平。三是以网格化服务管理为载体，提高社会治理能力。建立稳定的专（兼）职网格员队伍，落实各项保障措施，健全和完善考核评估、人员管理、工作运行、督查问责等制度机制，大力推行“一站式集中受理、专业式精准办理、贴心式特殊处理”的服务方式，为群众提供“全方位、全天候、零距离”的便捷高效服务。四是以“严打整治”为载体，增强社会面控制。重拳出击，以“命案攻坚”、“扫黑除恶”为龙头，大力开展打击“两抢一盗”、盗窃机动车辆、入室盗窃等违法犯罪；排查整治治安混乱地区和突出治安问题；建立健全隐患排查治理体系和安全预防控制体系；有效预防群体性事件，减少民转刑案件发生，努力增强人民群众安全感。

（六）进一步整合资源，形成工作合力。一是界定权责，整合部门力量。社会治理和平安建设都是全面深化改革的“硬骨头”，建议根据社会治理和平安建设相关要求和各部门职责，进一步明确各项工作的牵头部门、配合部门及具体工作，防止因职责不明、权责不分形成“一个部门干，多个部门看”的被动局面，并在此基础上赋予牵头部门组织、协调乃至考核建议等职权，调动各部门积极性，促进部门力量的最大整合。二是大力清理，整合技防和信息资源。建议对全县各部门建立的视频监控系统和各类信息系统进行清理，并整合利用，使已有的视频监控系统以及企事业单位内部保安等技防、物防、人防设施作用发挥最大化，有关单位采集的基础数据信息在适当范围内实现共享。

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