浅析权责统一——林业工作站管理护林员之困顿范文

权责统一原则作为行政法的六大基本原则之一被每一位法律人所熟知，其所指的“权”是指行政职权、“责”是指行政职责，该原则贯彻行政机关的一切行政行为。然而，近年来因为简政放权政策的实施，对权责统一原则的贯彻造成了一定的影响。首先，简政放权政策是非常正确的，其要求中央各部委和各级地方政府建立权力清单制度，锁定了改革和管理的底数，放权对象既包括下一级政府，也包括社会、市场,改革的视角更加全面。通过及时修改法律法规,确保简政放权与相关法律、法规、规章相衔接，并对已出台的政策措施落实情况开展全面督查，改革的布局也更为周密。但是，政策从中央落实到地方的道路是不平坦的，往往会出现矛盾，从而造成了权责不统一的尴尬局面。

在这一背景下，笔者承办了林业工作站站长程某对护林员管理失职构成玩忽职守罪一案，本案充分体现了权责统一原则与简政放权政策在实施上存在一些矛盾之处。本案发生在江西省上饶市婺源县，总所周知婺源县是一生态旅游县，森林覆盖率极高，因此随之而来的林业问题也繁杂多样。该县内每年盗伐林木、滥伐林木的刑事案件有几十起，为何如此频繁的发生此类案件呢？其主要原因就是监管不到位。而谁是对森林的守护者？从一般人的理性思维出发，都会认为这是林业局、林业公安等林业部门负责的。在简政放权政策实施之前，也确实是这样，县林业局统管本县域内的一切林业事宜，其派出机构林业工作站便是扎根在各个乡镇，负责每个乡镇内的林业事宜。根据旧版《林业工作站管理办法》（2016年1月1日失效）第六条第九款之规定“配合乡镇人民政府建立健全乡村护林网络，负责乡村护林队伍的管理”，可以看出林业工作站有独立负责乡村护林队伍的管理之职，即对护林员有管理之职。但是根据2016年1月1日实施的新版《林业工作站管理办法》第六条第七款之规定“林业工作站配合乡镇人民政府建立健全乡村护林网络和管理乡村护林队伍”，可以得知护林队伍的建设职责已经从林业工作站转移到乡镇人民政府，林业工作站处于配合地位。该行政法规的变化也是顺应了简政放权政策的实施。

笔者所承办案件检察院起诉的事实是：2015年，时任婺源县许村镇汾水村村委会主任吕某某明知村委会决定的潘某某不符合专职护林员的条件，却依然将其作为专职护林员上报，并与其签订管护合同。时任许村镇政府林政办主任的葛某某未认真行使审查职责，导致不符合条件的潘某某被聘为汾水村的专职护林员。时任许村镇林业工作站站长程某对于护林员的日常管护情况疏于管理。三人的不认真履行职责，导致了许村镇汾水村山场专职护林员工作的缺失，造成了张某某在近一年内滥伐汾水村山场的林木，达281.14立方米。一审法院判决程某犯玩忽职守罪，免予刑事处罚，二审法院经审委会讨论最终还是维持了原判。笔者作为程某的辩护人，认为程某完全是无罪的，通过阅卷发现以下问题：

一、没有任何法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件规定林业工作站对护林员有日常管理之职。

因为简政放权政策的贯彻落实，就林业部门职权与职责一块，从中央到地方都出台了一系列配套的规章制度。江西省林业厅于2015年7月6日发布了赣林资字【2015】124号文件规定“改变伐区监管方式。根据国家林业局的相关规定，林木采伐作业以经营者自主管理、自我约束为主，不再实行伐前拨交、伐中检查和伐后验收等现场监管方式，林业主管部门负责提供服务和技术指导，并督促其按规定及时更新造林”；婺源县林业局于2015年4月20日发布了婺林字【2015】45号文件规定“按属地管理原则与落实乡村两级伐区监管职责的实际要求，专职护林（信息）员实行乡镇行政领导和林业局业务指导双重管理”及2015年5月21日发布了婺林函字【2015】1号文件规定“林业局综合安排各乡（镇、街道、园区）专职护林（信息）员的编制，业务培训，筹措资金，年终林政，林地、防火等股（室）提供考核依据并要求林业工作站参与乡（镇、街道、园区）的考核工作......（1）按省、市简政放权要求，林业局党政会议研究决定，将2015-2016年度全县护林（信息）员聘用、管理放权到各乡（镇、街道、园区），即乡（镇、街道、园区）与村委会确定聘用人员并签订合同，制定管理规定和考核要求；（2）各乡（镇、街道、园区）对不合格的专职护林员进行换聘；（3）各村委会主任及护林员作为辖区林政监管第一责任人”。仔细研究以上规章及规范性文件，可以发现这些文件是对《林业工作站管理办法》第六条关于林业工作站配合乡镇人民政府管理乡村护林队伍的职责进行细化，明确护林员由乡镇行政领导，林业局负责业务指导。林业工作站作为林业局的派出机构，自然是履行业务指导工作的一线单位。也就是说，护林员的监管职权确实按照简政放权政策放到了乡镇人民政府乃至村委会，林业局及其派出机构林业工作站从实质上已经不能控制护林员的选任、聘用、更换，丧失了对应的行政职权。

二、没有任何法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章、规范性文件规定护林员不得兼职必须专职，程某没有法定的职责要就护林员系兼职一事进行汇报。

根据《森林法》第十九条之规定“（1）地方各级人民政府应当组织有关部门建立护林组织，负责护林工作；根据实际需要在大面积林区增加护林设施，加强森林保护；督促有林的和林区的基层单位，订立护林公约，组织群众护林，划定护林责任区，配备专职或者兼职护林员。（2）护林员可以由县级或者乡级人民政府委任。护林员的主要职责是：巡护森林，制止破坏森林资源的行为。对造成森林资源破坏的，护林员有权要求当地有关部门处理”及《江西省森林条例》第十八条第三款之规定“乡镇人民政府和国有林场，应当根据需要配备专职或者兼职护林员，负责：巡护森林、检查森林火灾隐患和林业有害生物、维护林业管理秩序、制止破坏森林资源的行为”，可明确护林员是专职或者兼职，而非必须专职，且护林员具有巡护森林，制止破坏森林资源的行为的职责。现行有效的江西省、市两级地方政府规章及省内狭义的规范性文件均没有就护林员必须专职作出规定，即便是有，根据《立法法》第八十二条第六款之规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范”，地方政府规章及比地方政府规章更低级的狭义规范性文件是没有权利更改《森林法》和《江西省森林条例》规定的内容，发生冲突时应当适用《森林法》第十九条和《江西省森林条例》第十八条第三款的规定。汾水村实际是存在护林员的，不管是专职或兼职，相对于林业工作站没有任何区别，只要护林员做好本职工作即可，程某也就不存在对护林员不是专职一事进行汇报的职责。本案中，实则是兼职护林员没有尽到巡护森林、制止破坏森林资源的行为的职责，然而作为守护山林的第一责任人护林员没有受到任何法律追究。

三、根据全案证据显示，早于2010年汾水村委会将禁止采伐的山场林木经营权发包给张某某，张某某因此只能偷偷滥伐，村委会睁一只眼闭一只眼，期间张某某受到过几次森林公安的行政处罚。程某于2015年调任至许村镇林业工作站，便发现专职护林员缺失情况，但因林业工作站自身没有更换护林员的权力，只能告知督促村委会进行更换。村委会虚报专职护林员，套用工资充当办公经费，对程某的请求不予理会。后程某讲述其又分别向许村镇分管林业的副镇长顾某某和林业局公益林办公室主任祝某某汇报过，证人陈某某也证明程某在2015年7、8月份即案发前向其讲述过与领导汇报一事；但两审法院均未予采信，反而采信孤证即顾某某和祝某某的证言，证明程某未进行汇报。笔者认为，根据疑罪从无原则，当程某是否履行汇报之职无法证明时，应当作有利于其的解释。

四、程某被定性为玩忽职守罪的行为是没有按照规定对护林员巡山是否脱岗等情形进行掌握，使得护林员日常工作流于形式。定罪依据竟然是分管林政及分管林业工作站的两位林业局副局长的证人证言，证明林业工作站有管理护林员之职，程某有失职行为。玩忽职守罪的概念是违反工作纪律和规章，严重官僚主义，对工作极端不负责任等行为造成国家和人民利益遭受重大损失。核心在于违反工作纪律和规章，那么什么是工作纪律和规章？是两个领导的证言？答案很显然，工作纪律和规章并不是一两个领导说的话或下达的命令，而是要有法律法规、规章文件等来支撑的。两个领导的证人证言与赣林资字【2015】124号文件、婺林字【2015】45号文件、婺林函字【2015】1号文件等的规定是相违背的，二人不积极学习新的规范性文件，所作证言仍是受到已废止的《婺源县专职护林（信息）员管理办法》的影响，相反林业局2017年5月2日出具的意见说明“林业工作站代表林业局对林业管理进行业务指导，而非日常的行政管理”符合上述文件的规定。从证据上看，程某已然发现护林员存在问题，工作流于形式，但因管理护林员的行政职权早已移转至乡镇府及村委会手中，林业工作站没有更换护林员的权力，程某所能做的也仅仅是向上级汇报，并通知村委会更换护林员，只要做到这一点其就已经尽到了勤勉义务，不存在对护林员工作情形无法掌握的情况，更不存在玩忽职守。

综上所述，权责统一原则所指的权与责是以“职”字为前提，“职”字本身就是对权与责的一种规范和限制。如果笼统地说权与责，便可能衍生出一些并不统一的观点和行为来。只有在同一个行政主体的职能范围内，权与责才必然是统一的；只因有了“职”的规定和限制，权与责才是具体化了的、有了明确的行政主体归属的、相互对应的行政权力和行政责任。在这个前提下，我们才应该对权与责提出权责统一的基本要求。简政放权政策的实施，使得权力从行政机关转移到其他组织或者从一个行政机关转移到另一个行政机关。笔者认为，简政放权政策的实施前提是遵循权责统一原则，那么相对应的责任也应当随之转移。如果将二者相分离，便是对权责统一原则的巨大破坏。有权才有责，无权即无责，就如本案中的程某，我们怎么能让一个对护林员没有监管职权的人去承担监管不力的职责呢？故此，不管是行政机关还是司法机关在追究责任时，一定要遵循权责统一原则，避免冤假错案。