监管趋紧趋严环境下高风险机构存在原因的相关思考范文

前言：广东，2019年实现地区生产总值107671.07亿元，国内生产总值连续居全国第一位，成为中国第一经济大省。广东省农村商业银行（农信社）共有95家农商行（农信社），营业网点5700多个，从业人员约7万人，总资产超过3.3万亿元（截止2019年末），是广东省规模最大、服务面最广的金融机构。自2003年国务院下发《深化农村信用社改革试点方案》提出“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求深化农信社改革。在省联社和监管部门进15年的深化改革和发展，但依然存在5家高风险机构，高风险机构边化解边冒现与经济高速发展形成强烈反差，本文将从宏观环境、广东农信机制建设、省联社管理、监管监督、机构内部等方面原因进行思考。

广东省内农商银行（农信社）自2005年改革以来，致力于寻求一条适合广东道路的农信改革道路，自历经统一法人、票据兑付、省联社改革、办事处改革、全面农商行改制等道路，但依然存在经营发展与监督管理之间的矛盾、省联社统一管理与机构发展不平衡之间的矛盾、农信定位与市场竞争之间的矛盾、企业发展与自身监督力度之间的矛盾，四大矛盾以至于部分高风险机构和潜在高风险机构不顾机构安危，潜意识下常以“时间换空间”，用违规形式掩盖风险，最后风险突出形成高风险机构。高风险机构存在的主要原因主要呈现在以下几个方面：

一、农信定位与市场竞争之间的矛盾

（一）服务三农、中小微企业的历史使命与农信系统的金融竞争之间的矛盾。广东农信的初心和使命是服务中小微企业、服务三农，在严格遵守国务院赋予农信系统的职责过程中，农信系统可以牺牲集体的利益（如在偏远网点亏损情况下依然服务三农、在利率反冲的情况下支持中小微企业等），维护广大三农和中小微企业的基本金融需求，但经过利率市场化的影响，农信单纯利用利差形式获取利润的方式在激烈市场竞争下已无法支撑，特别是粤东西北农商银行，更因业务收缩、金融产品单一、信息技术手段低下、人员素质偏低的前提下，经营利润已捉襟见肘，但仍支撑起农信系统的初心和使命，以至于部分农商行挺而走险，遵循风险和收益成正比的社会规则，追求高风险业务以保持机构的正常运行，最终因风险把控不力形成高风险机构。

（二）以党政机关的要求与实际经营管理之间的矛盾。省联社作为省政府成立的一家管理全省农商银行的企业法人机构，与地方农商银行之间多以“党政机关”的模式形成联系。身负管理监督职能的省联社对地方农商行的行政化管理必然以“稳”字当头，这与追求“利益最大化”的公司企业之间不可避免会产生矛盾。因为地方商业银行顶着“自主经营，自负盈亏”的经营理念，在地方经济发展不理想、竞争环境又残酷的背景下，为推动发展推进改革，企业自然会选择一些探索性试验进行市场试错从而谋求出路，这个时候如果省联社还是以传统思维看待企业问题，不设容错机制，那过多的条条框框必定会束缚银行的发展，导致机构在市场竞争环境下被优先淘汰。

（三）省联社定位和考核不精准导致决策方向的偏差。省政府赋予省联社“管理、指导、协调和服务”四大职能，但八字职能指导省联社发展的方向却一直在摸索，企业和班子考核是指导企业发展的风向标，没有精准方向和指导意见是找不到总体发展的合力，特别是在2015年以前，省政府从未对省联社及其领导班子进行管理和经营的考核，省联社对机构考核含括了合规类经营、风险管理、经营效益、发展转型和社会责任等方面，考核虽根据三类机构实现差异化，但差异化仅限于三类机构，未实现实际差异化考核，不能突出省联社对机构的指导性决策方向。总而言之，缺少考核会让决策者在发展过程中迷失方向。

二、省联社统一管理与机构发展不平衡之间的矛盾

省联社对全省97家农商行（农信社）进行统一管理，但97家机构的经营规模、发展程度、市场占有率、人员素质、科技信息技术等方面都存在较大的差异，虽然省联社在近些年探索出一套差异化管理模式，但统一管理机制依然牵制着农信系统的发展。

（一）省联社对机构指导方向缺乏可操作性。正所谓“无深入、不指导”，没有深入了解各机构所在地域的社会发展情况、社会风气、机构企业文化、机构经营发展趋势的情况下，仅依靠财务报表、审计报告、机构报告等方式对机构发表指导性意见，而且指导性意见还存在权威性和必行性，使得机构受不严谨的指导而发展，而非针对企业真实情况而做出的发展战略方向。

（二）省联社管理半径的局限性。虽自成立省联社以来，省联社利用派驻办事处、成立系统党委纪委的方式缩小管理半径，但在派驻办事处的管理方式下，办事处拥有对高管的提名权、新员工干部录取权、信访核查决定权，权力过大而监管缺失导致办事处未客观公正行驶相关权力，最终导致高管配备、人员充实和信访线索方面的问题，三方面权力导致的问题将影响机构至少5-10年的发展方向和质量。

（三）制度建设的严谨性和可操作性不足。省联社和各农商银行的制度制定常出现由借调人员或办事员进行初步拟稿，中层干部作出适当修改后征求全辖机构的意见，无意见后便进行颁布。但在实际制定过程当中，因拟稿人和部门负责人素质参差不齐、被征求部门不重视，导致制度指导方向和严谨性都存在不足，而且省联社制度一样存在权威性和唯一参照性，各项监督检查均以省联社制度为依据，以至于制度执行与实际经营存在误差，从而导致原始修订制度的办事员就指导了全省农商银行的发展方向。

（四）执纪问责因机构大小而有失公允。部分农商银行因业绩突出，成绩优秀，利用成绩掩盖违规问题，且大机构的业务品种繁多、经营范围广，但审计部门和执纪部门人员均借调于中小机构，该部分人员未接触过此类业务导致监管的缺失，从而使大机构违规问题被忽略或被低估。而小机构的经营范围较小，一些违规问题容易被无限放大，从省联社问责的问题和人员来看，大多部分责任人都存在于小机构，小机构的监管压力极大程度高于大机构，违规成本与机构发展不匹配导致部分小机构高管抱着“不干事就不出事”的态度，以至于小机构无法快速发展。

（五）越高风险，限制条件越多，机构翻身机会越少。对于高风险机构，为了控制风险扩大，省联社以往均利用限制贷款权限、控制工资总额、限制人员招聘人数等方式对高风险机构进行约束，但通常一个企业在困难条件下要实现凤凰磐涅，需要的是更宽松的发展环境。一味地控制高风险机构，只会让想做事的人没办法做事，想吸收高素质人才没办法吸收，想利用激励方式推动业务发展没办法推进，进而形成越困难越没办法发展的恶性循环。

三、经营发展与监督管理之间的矛盾

（一）经营业绩为主要导向始终影响监督实效。从罗定农商银行到审计监督发现问题来看，大部分农商行均存在以“时间换空间”的方式掩盖机构存在风险，特别从审计系统还原的形式还原机构不良率，能很大限度还原机构本样，但不能100%实现全部还原。许多历史遗留风险，经一手、两手班子后风险依然被违规掩盖，风险化解非一早一夕能化解，而经营业绩是考核机构主要班子的主要导向，如真实反映机构实际，则会导致监管评级下调、省联社党委问责等后果，扣上“不担当、不作为”的帽子，所以风险机构只能利用违规方式去掩盖实际风险，敢作为实际变成敢违规，该问责原形成风险的责任人变成问责当前掩盖风险责任人。虽然驻省联社派驻纪检组已调研“三个区分开来”，但调研成果只停留在表面，未能将主动化解风险与掩盖风险行为真正区分开来，未能真正激励新领导班子正视风险本身，而非利用违规行为掩盖风险。

（二）监督管理和执纪问责导向不清。无论是审计监督还是纪委监督，监督的最终目的始终是更好地为人民服务、为干部员工服务、为企业发展服务，但在前省联社纪委和审计部门在监督管理过程中，存在为发现问题而审计、为剖析原因而剖析原因，未深入挖掘问题产生的根本原因，归根到底就是对基层调研不足，未有足够时间和精力全面分析问题产生的原因，未能提出机构稳健发展的可行性意见，特别是纪委和审计过程中未充分利用监督执纪“七看”工作法，分析违规问题的动机、成因、节点、危害程度、群众口碑等方面，以至于监督执纪导向不清，指导性意见不足。

（三）管理干部流动的单向性导致管理不接经营地气。从省联社管理人员现状来看，省联社中高层干部薪酬较各机构高管而言相对偏低，经营决策权力和薪酬均不及发达地区农商银行，所以导致省联社干部向基层农商银行流动，但未见基层领导班子流向省联社中层管理人员，以至于省联社中层干部不了解机构经营的实际，管理、指导方向不接地气。

（四）未能打通薪酬与费用的通道，导致财务费用违规问题突出。通过与各大商业银行员工进行调研发现，各支行行长在费用方面控制得非常严格，但薪酬却与经营业绩相互挂钩，各大商业行已将业务拓展费用纳入薪酬绩效管理部分，即提升支行管理人员薪酬，利用薪酬的方式列支业务拓展费用。如某商业银行支行行长年薪100万元，其将40万元薪酬用于拓展客户，实际年薪为60万元；农商银行年薪为60万元，包干费用为40万元，实际能支配金额也为100万元，但实际拓展客户均在包干费用列支，导致违规列支、虚假列支财务费用的情形突出，更大限度地出现廉政风险和违规风险。

四、企业发展与自身监督力量之间的矛盾

（一）监督部门始终置于银行边缘。各机构一把手大部分将更多的精力和时间都花在经营中，因此各支行、各前台部门在党委面前更具备发言权，而监督部门普遍提出监督意见都与企业经营发展相冲突，不重视合规与监督部门是广大机构普遍存在的问题，在人员配置、考核激励、干部晋升、政策倾向方面监督管理部门都被边缘化，打个比方：前台部门可以在一季度内将存款业绩的突破作为资本，向总行提请政策支持，大部分要求均能被支持；但监督管理部门，在总行党委面前，没办法摆出炫丽成绩提出人员、晋升、考核的支持，以至于监督部门越来越边缘化。

（二）监督条线的非独立性以至于监管主动性不强。“老好人”是人之常情，彻底解决老好人的坏毛病的主要因素在于实现监督的独立性和权威性，内部监督人员“强监管、严问责”必然会影响自身发展前途，因监督部门的边缘化原因和未实现监管独立性，监督人员始终会选择保护自己，保护前途，导致监督不力的现象。

（三）监督人员素质是监管的一大短板。监督人员素质始终是影响经营合规发展的重要因素，特别是中小机构，高素质人才更被放在前线打粮食，放在监督管理部门的人员一般是低学历、低素质，有效的监督谈何说起。经营效益和监督能力会在持续形成高风险、低监督、低效益的恶性循环中愈演愈烈。从干部提拔的角度来看，因监督力度强、监督效能好而被提拔的干部几乎为零，更多的是在经营业绩上有突出成绩，能在前线创造粮食的干部才是干部提拔的重点，导致更多高素质人才更愿意在经营的道路上大显身手。

深化改革和提升监督效能的几点建议

一、坚持市场经济规则，探索股权管理模式

农信社是历经50多年发展的历程，从03年国务院副总理黄菊同志在深化信用社改革试点上的讲话提出（《正确把握深化农信社改革的几点主要问题》2003年8月）深化改革必须坚持四个原则：按市场经济规则、坚持“三农”服务方向、因地制宜分类指导、权责利相结合。其中第一条最基本的原则是按照市场经济规则，要以完善的法人治理结构、客观的经济、金融规律推动体制机制的转变，而当前单纯以行政管理模式实现对机构的行政性命令方式，不完全符合市场经济规则的要求。包括国务院2018年下发的《关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确要求“推进凭借国家权力和信用支持的金融机构稳步实施公司制改革”，国家已经从制度层面解决金融履职监督应遵循市场经济中以股权管理的模式。

因此建议以金融控股模式实现改革方向，通过建立农信系统金融股权纽带方式，集中全省农信社力量，以自上而下的股权关系，将行政性力量转化成股权管理，金融机构要在监管指标和经营能力达到正常水准，才能考虑对当地经济贡献度和服务实体经济和三农的要求。

二、明确农商行改革方向，通过考核引导机构发展道路

经营考核应当针对不同层级农商银行突出不同的考核重点，合理设置经营业绩的考核权重，才能实现差异化考核指导意见。例如对于监管评级较好的机构，应将企业经济效益、服务实体经济、服务三农、监管指标等三方面均衡考核，可将考核权重倾向于经济效益和社会效益；对于监管评级较低、风险依然突出的机构，应适当降低对社会效益和经济效益的考核权重，突出改善监管指标，实现银行正常经营条件下再调整经营考核权重，进而通过差异化考核实现考核激励的精准度和匹配度。

三、延伸监督触角，充分发挥系统党委、纪委监督职能

自推进办事处改革后，省联社将原办事处对市级经营监督转向系统党委和纪委，在实际管理和操作过程中又将系统工作与市级农商银行合署办公，未能实现专职监督管理职能，极大程度限制对县级农商银行的监督管理，降低监督管理效能。与此同时，缺乏对系统党委和纪委的考核，系统工作单纯应付省联社党委规定性工作，主动调研、主动监督的激励机制不足。

建议充分发挥系统党委、纪委的履职监督效能，亦或通过市级农商行通过股权纽带方式实现对县级农商行党的路线方针执行情况、经营情况进行管理，建立党内监督考核方案，设立独立专职管理机构实现党内专职监督管理。

四、一户一策，实现对高风险机构的精准指导

在市场经济规则下，企业未能实现经营效益终将实现市场退出的机制，但农信社的特殊使命，却又导致市场退出机制的失灵，因此保证机构正常经营是实现高风险化解的首要任务。机构形成高风险，在特定的社会条件、人文社风、机构机制、企业文化、高管综合素质下都会有一定的影响，而下沉至基层、实现高管换血的基础上，省联社和帮扶机构应当根据调研结果，因人施策、因地制宜提出帮扶计划和方案，应在严重问责原有班子基础上，在政策上、资金上最大限度予以支持，鼓励新班子大胆创新，勇于面对错误，体现纪委监督执纪“三个区分开来”，穿旧鞋、走老路的方式已不适合高风险机构的改革与发展。

五、转化纪委导向性职能，实现监督问责的效能

审计监督、纪委监督的常态为发现线索、初步核实、立案查处、责任追究、以案示警，对省联社而言，案件查处的责任人受到了追究，全省范围内的警示作用发挥出来了，但对违规机构本身而言，案件查处的消极作用远大于积极方面。一方面审计、纪委未能在问责和一地鸡毛的情况下为机构提出建设性、指导性意见，由机构自扫门前雪，疲于后续问题整改而非致力于通过改革换发新生动力；另一方面，由于高管被问责或缺失，导致群龙无首，战斗力低下，风险机构在市场竞争下愈发失去发展动力。

建议审计监督部门应当转变执纪问责的方向和导向，我们执纪问责的最终目的不是整死风险机构，惩前毖后方针落实的基础上，更应在发现问题基础上给予机构更多的指导性意见和政策上支持。而给出有针对性指导性意见的前提是发现问题发生的主要原因，并非在于寻找主观方面原因，更因从制度层面、社会风气、机构设置、权限管理等方面进行深入剖析，才能真正实现一户一策，因地制宜提出对风险机构发展有作用的指导性意见。

六、出台纪检监察干部准入、调动、晋升制度，彻底解决纪检监察干部“人员慌、本领慌、发展慌”问题

监督执纪人员不能监督、不会监督、不敢监督问题的首要原因是纪检监察部门和干部根本权益无法得到充分保障，解决纪检监察部门边缘化问题做到：一是人员调入的主动性而非被动接受。纪检干部应具备多方面专业素养，包括各业务条线的专业知识、纪检监察知识、政治思想意识等等，人员素质低下和配备不齐实现不了有效监督和指导；二是建议将各农商行纪委办负责人调动权限上收派驻省联社纪检监察组，调动必须经驻纪检组批准，充分保障纪委办负责人的权益，将纪检监察干部剔除或延长“四项制度”岗位轮换时间，保障干部创业干事的积极性和纯粹性；三是建议建立纪检监察干部晋升途径。因纪检监察部门边缘化问题，纪检监察干部在总行党委领导班子的印象并非特别深刻，且干部不易在干事创业上体现成绩，晋升空间异常狭窄，因此建议派驻纪检组应充分考虑机构纪检监察干部晋升环境，出台纪检干部的激励机制，推动监督执纪的长效发展。

七、打通经营与管理人员流向通道，实现决策制定贴切化

建议省联社探索一条省联社中层与农商银行高管之间的流动渠道，转变以往只有省联社下基层，未见基层管理人员上升至管理部门的单向流动机制，只有做过经营、了解经营才能在经营决策部署和政策方针上作出有实际意义的指导性意见。